参 政 议 政 信 息

2009年第1期（总第83期）

民革省委调研部                          2009年1月

  目 录

  关于规范我国评估行业的建议………………………………… 2

  建议加强对纪念币投资中欺骗行为的监管…………………… 4

  建议成立社区贷款中介机构有效解决再就业小额贷款问题… 5

  关于稳妥推进乡镇建设用地市场一体化的建议……………… 12

  关于完善农村金融体系的建议………………………………… 17

  关于规范我国评估行业的建议

  随着社会主义市场经济的发展，各种经济活动和行为更加频繁并日趋复杂，社会各界对资产评估的需求不断增加，推动了评估行业的发展。但目前评估行业管理审批混乱，各类评估行业协会均是具有相对独立性的社会团体组织，很难形成评估行业的高效运行机制。

  目前，评估行业存在的主要问题

  1、资产评估行业市场不统一。各类资产交叉评估划分不清，造成重复评估现象或一项资产多家评估及同时利用政府部门的行政权力从事评估活动。

  2、相关法律、法规不健全对各类专业评估管理缺乏统一的法律基础。目前评估行业类别多，尚未制定有关评估行业管理的专门法律，对相关政府部门、行业协会、评估机构以及评估师的职责、评估纠纷调解、评估损失理赔等方面缺乏必要和统一的法律约束，使评估管理工作缺乏统一规范。

  3、评估过程中各方职责不分明，执业技术规范和职业道德标准建设滞后。

  4、评估行业管理法规不健全，评估机构审批管理混乱，严重制约了评估业的发展。目前评估管理体系实行的是政府部门和行业协会共同管理模式，审批管理部门多使管理体系不适应评估发展的需要，职能"越位"和"不到位"情况时有发生。各类评估协会的行政性管理观念有待转变。目前各类协会设立的诸多条款和管理制度不利于评估行业的健康发展。

  5、评估方法科学性对评估报告公信力的影响。国内通行评估方法有收益现值法、重置成本法、现行市价法、清算价格法等。在现实评估运作中，一份评估报告往往对不同种类的标的采用各异的评估方法，而且各评估机构在具体评估过程中采用的参数也将不同，导致同一标的由不同机构评估得出的结果可能大相径庭。资产评估行业至今仍未像西方国家一样制订出统一的执业准则和标准，导致执业不规范，致使评估结果在全国缺乏可比性和可信性。

  6、评估收费标准不统一，收费标准确定不规范且时效早。评估机构的收费有国家统一规定阶梯标准，基本上体现"高估高收、低估低收"的原则，事实上诱导了评估机构高估评估标的，评估报告的公信力易于受损。

  为此，建议：

  2、建立统一评估协会。即政府设立一个评估协会，将所有的评估行业实行统一的管理程序，形成一个完善的管理体系，包括财政部门资产评估师、建设部门房地产评估师、国土资源部门土地估价师、商业部的旧机动车坚定估价师等等，这样更有利于社会主义市场经济的发展。

  3、制定一整套科学合理的评估方法及评估收费标准。

  4、对帐面原值在1000万元以上的重大国有资产评估项目，要求由两家以上评估所共同出具评估报告。这样一来可仿照再保险的有关做法，降低评估机构间的恶性竞争；二来可降低因人为原因造成国有资产流失的可能性。

  建议加强对纪念币投资中欺骗行为的监管

  目前，金银纪念币在市场上一直广受欢迎。特别是2007年以来，在北京奥运会、香港回归10周年等热点题材的支撑下，金银纪念币集藏市场进一步趋旺。然而，在市场繁荣的背后，纪念币投资中的欺骗行为值得注意。

  一是将纪念章以“币”自居。纪念币和纪念章的最大区别就在于有无面值，有面值的才是纪念币，比如“第29届奥林匹克运动会纪念币”，这种纪念币由中国人民银行发行，而且发行都要纳入国家货币发行计划。但一些不法商人有意混同概念，制造币章不分，致使初入门者上当受骗。例如近期出现的《十二生肖金币大全套》、《毛泽东彩色金银币》、《齐白石国粹生肖币》等产品，实际上只是纪念章，却以“币”自居。从而导致不明真相的藏者花高价钱购买。这应属商业行为中的一种欺骗行为，但是并没有引起相关部门的重视。

  二是所谓贵金属纪念币是国家法定货币，按规定应由中国金币总公司总经销，在发行时都有证明其身份的由中国人民银行行长签名的证书。但当消费者在区分纪念币真伪的过程中，除了商家提供的不知是否可信的证明外，根本没有其他渠道对其身份进行证明。即使通过网络和电话向中国金币总公司进行求证，一般也均无结果，这样的认定渠道的不畅也是造成消费者上当受骗的原因之一。

  为此，建议：

  1、相关部门应通过媒介宣传等方式，让消费者认识到纪念币和纪念章的区别，谨慎投资、规避风险。

  2、中国金币总公司应向消费者提供求证纪念币真伪的网络或电话渠道。

  3、对利用纪念币投资进行欺骗的行为，政府有关部门应采取措施严厉惩办。

  建议成立社区贷款中介机构有效解决

  再就业小额贷款问题

  国家颁布的《关于下岗失业人员小额担保贷款的管理办法》给了国有企业下岗失业人员更多的关注和帮助,但在实践中，下岗失业人员真正享受到这项政策扶持的却非常少。大多数下岗失业人员在再就业过程中很难得到金融部门的信贷支持，再就业小额贷款工作进展较为缓慢，主要原因是：

  1、小额贷款的政策与承办金融机构经营理念不一致。下岗失业人员小额担保贷款政策性很强，《办法》规定下岗失业人员持有劳动保障部门核发的《再就业优惠证》，可向指定的商业银行申请小额担保贷款。但地方担保机构和金融机构则是按照商业化经营原则进行贷款手续的审核和审批，门槛较高，制约了下岗失业人员小额贷款的开展。

  2、小额贷款受基金规模制约。目前再就业贷款担保基金基本上来源于同级财政，而且，大部分贷款担保基金到位时间都比较晚。基金来源渠道单一，担保基金规模小，直接影响了该项贷款业务的开展。

  3、小额贷款受程序制约。下岗失业人员中大多数依靠低保或简单经营维持基本生计，他们在自谋职业、自主创业中急需开办经费。而小额贷款必须经过自愿申请、社区推荐、劳动保障部门审查、贷款担保机构审核并承诺担保、经办银行核贷几道程序。这种贷款审批环节的“衙门作风”往往使下岗失业人员望而却步，宁愿选择民间借贷。

  4、小额贷款受担保制约。再就业担保贷款须有“双重担保”，即担保基金的担保和公务员或房产的担保（反担保）。这种没有个人信用贷款担保方式，片面强调避险的担保直接抬高了贷款门槛，增加了失业人员申请再就业贷款的难度。

  5、小额贷款受用途制约。当前再就业担保贷款用途规定为微利项目（指由下岗失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等十九个微利项目），不包括盈利项目。对有条件的下岗失业人员经营有效益、发展有前景、还贷有保证的盈利项目有所限制，严重影响了下岗失业人员自主创业的选择性。

  6、小额贷款受对象制约。目前再就业担保贷款的发放对象不包括集体企业下岗失业人员，因为他们没有《再就业优惠证》。目前持有《再就业优惠证》的下岗失业人员只是实际下岗失业人员的一部分，而大部分下岗人员均需要再就业以求生存，小额贷款需求强烈。这些规定与国家开设再就业担保贷款以促进再就业、维护社会和谐稳定的政策初衷不相吻合。

  7、小额贷款受额度制约。目前，再就业担保贷款额度一般掌握在两万元，符合条件自主创业个体经营的，额度可以逐步放宽到五万元。但是，下岗人员经营水平不平衡，有些一万元足够，有些仅是杯水车薪，易造成资金供应不均的现象。

  8、小额贷款受期限制约。当前再就业担保贷款期限一般不超过两年，且只可展期一年。由于展期期间财政不贴息，利息由借款人支付，展期实际上很难执行。

  9、小额贷款受利率制约。当前再就业担保贷款利率执行基准利率，不得上浮。商业银行放贷实行终身制，谁放贷谁回收，大家都怕担责任；贷款额度小，成本高，利润低，工作人员的积极性不高，拓展业务的动力不足，仅仅当作一项政策性任务来应付。这样，再就业小额贷款业务自然难以大面积推广。

  10、小额贷款受个人信用影响。个别下岗失业人员在申贷之初就有不还款的意识。还有一些下岗失业人员对小额担保贷款等再就业优惠政策理解不全面或存在误解，由此导致了在信用方面的缺失，直接导致银行不敢放贷。 

  从市场定位看，银行通过社区发放小额贷款主要是面向当地家庭、中小企业和创业人员的金融服务需求。由于社区对管辖区内的企业和居民接触最多、了解最深，特别是下岗失业的人员，他们的生活最后都要依靠社区。在审批客户贷款时，信贷人员会考虑借款人的性格特征、家族历史和家庭构成、日常开销等等个性化因素，有利于提高贷款的准确性和针对性，有利于降低风险。同时，通过社区承担发放贷款，更能了解贷款人在经营中可能遇到的拓展市场、控制成本、完善制度等阶段困难，从而更好地为他们提供服务。因此，以街道社区劳动保障平台为基础，创建信用社区建立社区贷款中介机构，可以实现真正意义上的信用贷款。为此，建议：

  1、积极开展信用社区的建设，建立专为下岗失业人员服务的社区贷款中介机构，为符合条件的失业人员发放小额贷款，取消商业银行承担小额贷款的任务。

  2、政府、银行、社区可联手投资建立真正的信息化居民信用档案平台，加快个人信用体系建设。在建立企业信用登记系统的同时，启动个人信用征信系统，建立和完善下岗失业人员申请小额贷款的信用评定制度。以个人身份证为数据源，建立个人数据库，采集录入信贷活动、就业信息、道德品质等数据，形成一个综合统一的个人信用评估服务体系，从而规范下岗失业人员再就业中的信用行为，为小额贷款提供最具体的真实详尽信息依据。

  3、把握好“贷、用、还”三个环节，建立小额担保贷款的长效机制。贷前，社区负责对客户的经济状况、信用程度、创业项目的可行性等进行审查；在落实小额贷款发放的同时努力在“用”的环节上下功夫，确保创业成功的有效性，帮助贷款人解决生产经营中的实际困难。加强到期贷款回收，明确承贷机构工作人员的收贷责任。

  4、以社区贷款中介机构作为前台，商业银行对“前台”授信，双方设定一个不良资产的控制率，按照责权利一致的原则严格将不良资产控制在双方设定的比例以下。明确风险分担办法，建立政府、经办银行、社区风险共担的机制，对回收过程中出现的呆、坏帐损失，经审核属实的，由政府、经办银行和社区各承担一定比例的损失。

  5、采取成果激励办法，充分发挥社区劳动保障工作平台情况清、人头熟、工作细的特点，鼓励他们做好贷款催收工作。对于小额担保贷款回收率高的社区，给予一定比例的奖励，用于积极参与贷款的催收人员的工作经费。完成目标，则由商业银行给予社区贷款中介机构一定奖励，不良资产超过控制比率，则由其承担风险。

  6、进行创业培训，增强下岗失业人员的自主创业能力。提高下岗失业人员的创业意识、能力和信心，切实提高资金使用效率和创业成功率。开展诚信教育，将诚信教育纳入创业培训的课程设置，帮助学员树立个人信用意识，促进创业培训、个人信用与小额担保贷款的有机结合。

  7、落实后续跟踪服务。将信用社区与小额担保贷款有机结合起来。依托街道、社区劳动保障工作平台，为每个创业者建立信用档案，随时了解他们的经营情况、资金使用情况和贷款执行情况。对贷款使用中存在的问题，定期派专人上门跟踪服务，对创业者反馈的共性问题，组织专家开展专题咨询服务日活动。

  8、建立定期沟通机制，加强对贷款的指导和监控。建立政府部门牵头，经办银行和街道、社区劳动保障工作平台参加的小额担保贷款联席会议制度，定期了解和分析贷款人的生产经营、资金运行及付息还本等情况，对可能出现的经营困难及时协调帮助，对可能出现的贷款风险和呆帐损失及时补救和防范，尽可能地把贷款风险降到最低限度。

  9、灵活掌握贷款额度和期限，以申请贷款项目为标的，实行贷款1-10万元的浮动额度和1-10年以内的浮动期限。

  10、取消担保机构，简化贷款手续。取消劳动保障部门审查环节，凭失业证和《再就业优惠证》自愿申请、社区（街道）组织审核推荐、社区贷款中介机构核贷的程序。依托街道社区平台作用，开展创建信用社区的试点，解决一些有创业意向和项目，但无资产抵押的下岗失业人员申办小额担保贷款的困难。

  11、政府组织有关部门加强对“小贷”情况的定期检查和审计，向群众公开检查结果，接受群众监督，避免人情贷款和不良贷款，防范贷款风险。财政部门提前将贴息资金划入再就业资金专户，确保下岗失业人员及时得到贴息。

  总之，贷款中介机构进社区，主要面向家庭、中小企业的金融服务需求，在社区范围内提供针对客户的个性化金融服务，并依靠社区组织促成项目，使其真正成为政府为百姓办实事的“民生金融机构”，有利于政府鼓励再就业政策的全面落实；有利于政府转变职能，以人为本，执政为民；有利于商业银行面向市场化方向改革；更有利于社区公共事业和社区经济的蓬勃发展。

  关于稳妥推进乡镇建设用地市场一体化的建议

   农村建设用地包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等。这项改革事关经济社会发展、事关解决“三农”问题的重大改革，是在当前经济形势下的理性选择。

但由于城乡建设用地的分割，是历史政策选择的结果，也是发展进程的累积。现有的政策体系难以保证城乡建设用地市场一体化进程的有序实施。简易的操作，将会在现有并不完备的政策和社会环境下，导致严重的社会和经济后果。因此，需要谨慎从事，要在进一步理清改革思路和操作步骤基础上，积极稳妥地加以推进，否则将会造成很多后患。

  一、充分认识推进城郊建设用地市场一体化改革的难点

  （一）农村完善的社会保障体系尚未全面建立。在未完善农村社会保障体系的情况下，一旦农村建设用地及房产流转，一些短视的农民可能为了眼前利益而出让宅基地及房产，可能由于经营不善导致破产，最终酿成严重的社会包袱。因此，农村建设用地的流转需要社会保障体系跟进。

  （二）农村耕地保护的严肃性还不够。目前我市城乡占用耕地作为宅基地和其他建设用地的情况还时有发生，农村村庄规划不够健全和精细，耕地保护的红线边界不够严肃。一旦农村建设用地市场放开，可能引发局部地区农村占用耕地搞建设，将对我市的耕地保护形成严重的冲击。

  （三）尚未建立农村建设用地及房产流转管理的机构和运行机制。农村建设用地及房产流转是一项新生事物，缺乏现成的政府管理机构和相应的运行机制。在流转之前，急需构筑新的管理机构，探索有效的运行机制，以避免有些机构部门越权或者滥用权力危害农民合法利益。

  (四）农村建设用地流转的条件、操作程序等有待明确。农村建设用地作为重要的生产要素，其流转不是完全自由的，需要明确一些条件，界定相关的操作程序。否则将引发农村建设用地使用方向和流转去向的失控，影响新农村建设和土地管理。

  （五）农村建设用地市场的价格形成机制尚未有效建立。虽然局部农村地区通过征地已经有了相应的价格，但目前农村建设用地的谈判双方还处于不完全平等的地位。很多农民对建设用地的未来价值认识不到位。因此，一下子放开，容易出现不合理的价格。

实施农村建设用地流转要构筑良好外部环境和合理的政策程序，通过试点，在总结经验的基础上，尤其是针对暴露出来的问题制定系统性的解决方案之后，有步骤地推行，切不可盲目放开。

  二、积极稳妥推进我市乡镇建设用地市场一体化的举措

建议按照有利于耕地保护与提高土地利用效率、有利于农民权利保护与和谐社会建设、有利于城乡一体化推进的高度，统筹规划安排农村建设用地进入市场流通这三点原则，切实加强以下工作：

  （一）理清微观机制——要从微观上把握农村建设用地市场流转的动力机制。农民不是不愿意流转，而是在土地市场化的目标上和政府目标有较大差别。农民已经十分清楚土地资源的未来价值及其重要性。因此，在没有有效的利益补偿机制下，大多不愿吐出土地。相反，一些具有金融资产的农民希望获得更多的土地。因此，必须有效地照顾到农民的利益诉求，同时通过严格的面积控制等政策，禁止农民更多地占用土地。

  （二）构筑空间防线——搞好土地利用规划和城乡布局规划。要通过土地利用规划，控制城乡建设用地扩展边界，为城乡建设用地市场一体化提供前提，为守住耕地红线提供基础。按照新农村建设的要求，切实搞好乡级土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，整合规范农村建设用地，合理引导农民住宅相对集中建设，促进自然村落适度撤并。

    与此同时，要把县城、中心镇、一般镇、中心村、主要自然村在地域上的布局确定下来，从而把未来建设用地的范围在空间上确定下来，为耕地保护、城镇发展和新农村建设提供基础。

  （三）全面摸清家底——全面清理、登记目前的宅基地状况，完善农村宅基地制度。建议对目前农村宅基地的占有和使用情况进行一次全面普查，为宅基地流转提供基础依据。在此基础上按照一户一宅和一定的人均指标，以及照顾现状等原则，进一步完善农村宅基地制度，严格农村宅基地管理。搞好农村宅基地确权、登记和颁证工作，依法保障农户宅基地的用益物权。合理安排农村宅基地，禁止超标准占地建房，逐步解决现有住宅用地超标准问题。农民新建住宅应优先安排利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，村内有空闲地、原有宅基地已达标的，不再安排新增宅基地。引导和规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。

  （四）加强分类指导——根据农村建设用地市场化的条件和紧迫性进行分类推进。从实际出发，大致可分为三类：一是城郊结合部的农村，是作为未来城市发展的潜在地区，是目前实现城乡土地一体化最有可能的区域。二是边缘地区，是将长期被边缘化的地区，作为建设用地的区位价值不高；三是介于前面二者之间的过渡性区域，其未来的不确定性大。

  目前，要加快第一类区域的农村建设用地市场化，特别是将已经划入城市发展规划区的农村区域实行市场化运作，提前消化未来的城中村。要控制第三类区域的农村建设用地市场化，防止低价流转，出现布局失控；根据实情，稳步推进第二类区域的市场化进程。

  （五）构筑管理体系——建立农村建设用地流转的管理机构和相应的运行制度。可以在现有县、区国土资源管理部门基础上设立相应的农村建设用地流转管理机构，并将派出机构设置在乡镇（街道）。各地可探索设立农村建设用地流转的前提条件，按照政府调控和市场运作结合的思路建立管理程序，明确各类农村建设用地流转的方向和数量限制。

  （六）完善分配政策——制定土地收益分配的有效政策，加快完制善农村各类保障体系建设。县（市）政府要从区域统筹的高度面对城市化造就的县（市）域内各地地价升值的差异，制定合理的土地收益分配政策，将城郊结合部升值快的超额土地利润，补贴给升值相对的少边缘地区农村，以实现社会公平与和谐发展。通过财政转移支付等手段，完善农村最低生活保障家庭农房救助任务。

  （七）控制流转范围——以县（市）域为单元推动农村建设用地使用权流转。起步阶段，为防止各类目的性资金进入农村建设用地市场，建议在相对独立的城镇体系内部实行建设用地市场的一体化，有利于提高城镇体系的运行效率和优化布局。

关于完善农村金融体系的建议

  在当前的新农村建设中，农村金融仍然资金供给不足，农民贷款难、农村融资难已成为解决“三农”问题和全面建设农村小康社会的重要制约因素。

  一、农村金融体系存在的问题：

  1、农村金融机构主体功能弱化与新农村建设巨大投资需求存在矛盾。

  目前，赋予农村市场的金融主体主要有农业银行、农业发展银行和农村信用社。而就实际情况来看，随着国有银行的商业化改革，农业银行信贷资金已基本从农村市场退出，在扶持农村经济发展上资金投入不足。农发行职能受到限制。因此，在农村真正落实支农货币政策的只有农村信用社。但面对资金需求迅猛增长的广大农村市场，尤其是面对新农村建设所需的大量资金，势单力薄的农村信用社显得后劲不足，在很大程度上制约着农业产业结构调整、龙头企业发展和示范园区建设。

  2、农村金融服务品种创新滞后与新农村建设快速发展存在矛盾。

  从商业银行层面看，为了控制风险，实行了企业信用评级管理，而农副产品加工企业本身的弱质与评级有一定差距，很难符合支持条件，大部分企业难以获得贷款支持。从农村信用社看，目前办理小额信贷的额度一般是一万元，虽能满足传统种养业的资金需求，但对农户发展更高层次的、产品附加值高的、具有一定生产经营规模的产业化项目的资金需求则难以满足。同时，由于不少农业项目见效期在一年甚至三年以上，而贷款期限一般限定在一年以内，导致信贷投入不能满足农村和农民需求。

  3、农村金融机构承担服务“三农”的任务与其自身实力“错位”存在矛盾。

  近年来，对县域金融采取了“紧缩”政策，机构收缩，信贷资金向上级行集中，对县域经济的资金投入相对减少，导致商业银行货币信贷政策在县域金融服务体系中的缺失，在很大程度上影响了农村经济的发展。唯一提供农村金融服务的农村信用社，经营绩效不佳，不良资产比重较高，资金实力有限，无力支持较大规模的农业产业化经营。

  4、农业的经济效益低下与银行经营盈利性存在矛盾。

  农业经济效益低下，难以受到追求安全性和盈利性的金融信贷的青睐。支农贷款，尤其是农户小额贷款的盈利能力弱，可持续发展受到限制。因此，不仅农村信用社存在不同程度的惜贷现象，各商业银行更不愿承担一定的信贷支农任务。

  5、农村信贷资金成本高与农民承受能力有限存在矛盾。

  由于农村大都是小额信贷，农民居住分散，发放和收回资金的人力成本比较高。同时，农村人口收入低，比较贫困。对农村发放的小额贷款如果利率不浮动，农信社的利润空间就太小，甚至资金成本无法弥补；如果利率上浮，农民贷款的负担就会增加。从目前农村来讲，似乎获得贷款比利息更重要。

  二、建议：

  1、加快构建一个功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力、协调完善的农村金融体系

  目前，我国基本上形成了政策性金融和商业性金融并存的农村金融体系，农村金融服务水平有了很大提高，但农村金融体系的整体功能仍然不适应农业和农村经济发展的需要。一是政策性金融和商业性金融都比较薄弱，金融机构对农村资金投入力度不够，农民贷款难问题没有得到根本缓解。二是农村金融机构和市场体系不健全，信贷产品单一，信贷担保、农业保险等发展滞后。三是金融基础设施建设亟待加强，农村金融服务方式、服务手段落后，电子化、票据化程度较低，支付结算体系落后。这些问题制约了当前加快推进社会主义新农村建设，为此，迫切需要进一步对农村金融组织进行改革和重新定位，加快构建符合农村金融需求特点的、功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。

  为此，要形成新的农村金融格局，必须建立起各融资主体资金协调运作的机制。一是根据政府农业产业化经营发展规划，以国家产业政策和市场信息为导向，协调各商业银行和农村信用社在支持农业产业化龙头企业和优质农产品基地之间开展分工协作；二是坚持长远利益与近期利益统筹兼顾，协调国债资金与信贷资金的合理配置，使农业和农村基本建设项目尽快形成生产能力；三是围绕农产品基地建设，协调信贷服务机构与农村保险机构之间的分工协作，搞活农村保险业务，有效发挥农村金融机构在支持“三农”发展中的整体功能和综合效益。

  2、应继续深化农村金融机构的改革

  首先要进行农村信用社改革，并在以下几个方面有所突破：一是着眼和服务于农业结构和农村经济结构战略性调整，构建起以服务于区域农业产业发展规划与服从国家金融宏观调控、服从金融监管相协调的组织管理体制，通过体制内利益联结形成一种长效机制，推进改革逐步向纵深进展；二是按照分类指导原则，在县域范围建立起与“三农”发展层次相适应的多种组织模式和经营体制，进一步完善服务功能，增强整体抗御风险的能力，降低经营管理成本和监管成本；三是要因地制宜，选择多种模式进一步规范股权结构，通过量的积累，逐步解决所有者缺位、法人治理结构不健全等深层次问题。在法人治理结构得到健全和完善之前，要强化各法人机构主要负责人经营管理责任、风险防范和化解责任，建立有效的激励和约束机制，提高体制运行效率。而在体制建设方面，一是要加强全体农村金融从业人员的素质建设，提高我们农村金融从业人员的道德素质和业务水平，增强队伍的凝聚力，克服信贷投放过程中的道德风险。二是要建立和完善信贷市场退出管理制度。农村信用社为了资金营运的安全，可以从一些信用度差、不良资产比重高的高风险信贷市场退出来，把有限的资金投放到优质客户、优质市场中去，实现资源的优化配置。三是运用法律行政手段，积极清收不良贷款。通过法院巡回办案和对贷款户依法起诉、发支付令等多种形式，采取依法或通过政府的帮助清偿、接收和处置抵债资产等多种方式，清收不良贷款。

  3、农业银行应实施银行再造工程，创新管理体制。坚持“以市场为导向，以客户为中心，以效益为目标”的经营理念，按照规模经济、最优配置和与市场对应原则，对银行的组织体系和业务流程进行再造，对传统的工作结构和工作方法从根本上进行重新设计，革除过去管理体制的弊端，以获得可持续的竞争优势；提升经营层次，创新经营方式。要根据市场经济的发展规律和业务经营需要，发挥市场配置资源的基础性作用，创新经营方式，同时，要按照“扁平化”管理模式，整合市、县行的组织体系，逐步将二级分行建成直接面向市场、面向客户、面向经营的经营管理中心和会计核算中心；同时，应新农村建设活动，给商业银行尤其农业银行以优惠政策，鼓励其业务向农村、农业倾斜。

  4、要重视发挥政策性农业金融功能，建立农业信贷品种的研究开发机制，完善政策性农村金融业务的运作机制。一是按照“从田间到餐桌”的产业化模式，开办食品加工业贷款；二是围绕农业产业化经营和生态建设，开办中长期的节水灌溉、中小型水利工程、农业科技研究及试验推广、农村通讯和能源、退耕还林还草等周期长、见效慢的开发性贷款；三是积极支持小城镇基础设施建设，发挥小城镇的集聚功能，加快农村工业化、城镇化步伐。

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