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2009年第2期（总第84期）

民革省委调研部                                  2009年2月

  目 录

  合理配置城乡教师资源促进教育均衡发展…………………… 2

  食品中反式脂肪酸影响健康问题有待解决…………………… 7

  建议政府尽快制定控烟政策…………………………………… 9

  建议对彩票事业进行必要规范………………………………… 11

  关于规范文本设计，推进土地流转的建议…………………… 12

  合理配置城乡教师资源促进教育均衡发展

  近年来，我市各级政府着力发展农村教育，缩小并逐步消除城乡教育差距，努力推进教育均衡发展。但要进一步提高我市经济相对落后地区的教育质量和水平，有关城乡教师流动的问题亟待解决。

  一、城乡教师流动特点

随着城镇化进程的加快和人事制度改革的推进，欠发达地区城乡教师流动日益频繁。从当前来看，这种流动主要呈现出三大特点：

  1、单向流动。表现为农村流向乡镇、经济相对落后地区流向发达地区、普通学校流向重点学校、系统内流向系统外，而逆向流动几乎为零。

  2、无序流动。教师流动的方式多种多样，最常见、最不规范的是部分优秀教师采取自动离职的方式，不通过人事和教育主管部门办理正常调动手续，而由接收学校重新建档。

  3、骨干流动。外流的城乡教师绝大部分是市、区、县各级教坛新秀、名师、学科带头人，都是在各自教学领域独当一面或者有较大影响力的优秀骨干教师。随着优秀、骨干教师不断流向城镇、市区，城乡教育不断失衡，严重影响了区域教育的均衡发展，城乡教育质量的差距拉大。

  二、原因分析

  （一）教师调配机制上的“重城轻乡”。

  从分配机制看。由于历史上我国师范毕业生就业实行的是“优生优配”的原则，优秀的师范毕业生被分配到生活环境和工资待遇相对高的城镇中小学和城镇的重点中小学校。

  从选拔机制来看。各地教育行政部门和学校主要采用“公开考试、择优录取”的选拔方式，农村流向城镇的教师往往都是一些优秀的中青年教师。

  从管理体制上看。由于受升学价值观的导向影响，教育行政主管部门把有限的优质教师资源配置到城区重点学校去，在这种流动机制导向下，给原本质与量都差强人意的农村带来了严重的影响。

  （二）城乡经济社会发展的差异导致了流动。

  城乡二元结构的存在。城乡二元结构造成城乡居民在工作条件、生活质量、社会保障等方面都有着巨大差异，对社会成员个体而言，这种差异涉及到了政治权益、经济利益、文化权益等方面。

  城镇化进程的快速发展。我市通过普九验收等历史契机改善了农村办学条件，但限于当时条件，现在看来布局不合理，办学效益低下，与城镇化进程不协调的矛盾日益凸显，城乡教育的差距进一步拉大。

  城乡教师福利待遇的差距。近几年城镇普遍加大了对教育的投入，城乡教师的福利待遇差距拉大。身处农村的教师出于自身利益的考虑，大多都有流向城镇工作的愿望与追求。

  （三）相关的法规制度建设的缺失使这一现象得到了蔓延。

  虽然各级党委、政府对城乡中小学教师的流动问题很早就给予了重视关注，并采取了一系列措施予以调控，但总的来看，这些措施的刚性不足、系统性不强、导向性不够。

  三、建议与措施

  （一）强化一个理念：即教育公平，均衡发展的理念。

  教育资源的配置是实现教育公平、均衡发展的核心因素。各级党委政府应把规范城乡教师流动问题提到议事日程上来，统一规划，统筹解决，推进教育资源特别是优质教师资源的科学配置，使不同的受教育群体享受到尽可能同等质量的教师资源。

  （二）抓住两个重点：在解决路径上突出“减少差异、补偿差异”两个重点。

  1、减少差异：要加大对经济相对落后地区的教育投入，努力实现城乡、区域协调发展，最大可能减少城乡差异导致教师流动的意愿。要通过学校布局调整，提高教育资源的共享率，在有限的投入中最大可能改善农村学校办学条件。小学可以突破建制乡向中心镇转移，初中可以突破建制乡镇向县城或中心镇转移，建设中心校，发挥中心校的聚集、示范功能；可建立“城乡教育共同体”，以市区、城镇优质学校为核心，打破行政区域，辐射若干所农村学校，实现资源共享、优势互补、待遇趋同及教师双向流动，促进城乡教育均衡发展。

  2、补偿差异：通过建立经济相对落后地区的优秀教师流动的“转校”机制，消除优秀教师的流失对落后中小学校的不利影响。即欠发达地区优秀教师流出时，必须经流出和流入双方学校协商及其上级教育行政部门的批准，教师流入方必须向教师流出方学校交纳一定数额的“流出”补偿费。同时在编制、津贴上向农村教师适当倾斜。

  （三）建立健全三大制度体系：即相应的法律法规体系、配套政策体系和目标考核体系。

  1、建立健全经济相对落后地区城乡教师配置和双向流动的法律法规体系。（1）建立优生优配后下乡支教制度，刚性规定招聘到市级、区、县级学校的新教师在转正定级后均要到低一级对口学校任教1-2年。同时，在今后调配新教师时保证一定优秀比例向农村学校倾斜。（2）建立中高级职称晋升前纵向流动制度。规定城镇教师晋升前必须到乡村学校任教1-2年，乡村教师也相应到城镇学校挂职学习1年，将职称晋级和纵向流动有效结合。（3）建立同类城区学校间横向定期流动制度，由教育行政部门统一调配，一名教师在同一学校任教超过5年，必须在同类城区学校间流动。

  2、建立健全相应的经济相对落后地区城乡流动配套政策体系。     （1）任职服务期制度和教师合理流动制度。建议教育行政部门和人事部门要共同制定初任教师和教师新聘高一级专业技术职务时的服务期限制度，规范教师流动条件和手续。同时也要建立健全合理流动制度，以公开、公平、公正、有序的选拔方式充分调动教师的积极性、主动性。（2）无校籍管理制度和同类城区学校同待遇制度。可建立人才流动中心教育分中心，将城区各校教职工档案移至教育分中心集中管理，让教师变“学校人”为“系统人”，以解决因人事关系的羁绊而“易进难出”问题，有利开展横向流动。县一级政府和教育行政主管部门逐步统一同一区域教师待遇标准，并通过建立一种收入平衡机制，最终实现城镇学校和乡村学校、重点学校和普通学校同级别教师同工同酬，破除收入差距这一实施教师双向交流的最大障碍。（3）任教绩效考核制度和异地教学生活服务保障制度。建立起比较完善的绩效考核制度，使城镇教师树立起为农村和欠发达地区学校服务的意识，在交流期间真正发挥作用。同时政府在规划学校建设时必须配备相关的食宿设施，建立异地学习工作服务保障制度，使交流的教师在生活上没有后顾之忧，安心教学。

  3、建立健全科学的目标考核体系。各级地方党委、政府在制定目标考核体系时要建立两个层次的教育目标考核体系。对下一级政府和同级教育主管部门的考核，“合理配置教师、促进城乡教育均衡发展”应成为考核的主要内容和重点指标。对各级教育行政主管部门的考核，在重视教育教学质量指标的同时，也要把落实城乡教师流动的法律、法规政策实施情况作为主要内容加以考核，以保障各项法律法规和制度的落实。

  食品中反式脂肪酸影响健康问题有待解决

  反式脂肪酸是含有反式双键的不饱和脂肪酸，在油脂的加工和精炼过程中产生，尤其在氢化植物油中含量极高，占10%-60%。由于氢化后的油脂具有熔点高、易保存、风味好、口感佳、成本低等优点，非常适合制作蛋糕、奶油、饼干、薯条等食品，所以油脂加氢工艺被广泛使用。反式脂肪酸隐藏在人造奶油、起酥油、煎炸油中流向各大食品加工厂和餐馆，被制作成我们所熟悉的各种食品，摇身变成饼干、面包、糖果、蛋糕、咖啡伴侣、炸鸡等等，摆上超市、端上餐桌、进入我们的身体和血液。

  反式脂肪酸在被大量摄入的同时却严重损害着人们的健康。目前各国的研究结果都指出，反式脂肪酸对健康有害无利。它增加“恶性胆固醇”，降低“良性胆固醇”，破坏血管内皮细胞的完整性，显著增加冠心病、糖尿病、前列腺癌、胆结石的发生和死亡危险性，并能通过母乳影响婴儿生长发育。有美国学者研究估计：“反式脂肪酸每年使30000名美国人早亡”。

  反式脂肪酸影响人体健康的问题已经引起了西方社会的关注，国际组织、政府和学术界纷纷发表声明或出台政策，呼吁居民减少反式脂肪酸的摄入，限制食物中反式脂肪酸含量。国际“膳食、营养与慢性病预防”专家委员会报告中指出，为增进心血管健康，应尽量控制饮食中的反式脂肪酸，最大摄取量最好不超过总能量的1%。丹麦兽医与食品管理局发布条例，反式脂肪酸含量超过总脂肪2%的食物禁止在市场上销售。美国FDA要求对加工食品中的反式脂肪酸含量进行强制标示。

  随着中国人生活方式和饮食习惯的改变，以饼干、冰淇淋、汉堡包为代表的西化食品已经成为中国人饮食的重要组成部分，甚至成为部分青少年的主要热量来源。东方传统饮食以豆油、菜籽油等有助健康的不饱和脂肪酸作为主要油脂来源，但中国人在接受西方饮食文化的同时，却不知不觉大量摄入了危害健康的反式脂肪酸。比如一份麦当劳油炸品中含8克反式脂肪酸，一个苹果派中含4.5克反式脂肪酸。人们的生活习惯和运动方式也发生了改变，多种因素导致冠心病、糖尿病的高发，而心脑血管疾病已经成为危害人民健康的第一大杀手，西化食品中的反式脂肪酸是重要的致病元凶。

  目前，人们对反式脂肪酸的认识还相当滞后，甚至对这个概念处于脱盲阶段。当问及“反式脂肪酸”时，大多数人包括餐饮工作者都一脸茫然，更无需谈主动避免摄入或加工含反式脂肪酸的食物，无检测手段，亦无相关政策法规。

面对逐年攀高的心血管病发病率，我们不得不正视反式脂肪酸问题，为此，建议：

  1、媒体应加大反式脂肪酸危害的介绍，将反式脂肪酸相关知识纳入学校教育，提高居民对反式脂肪酸的认识，制定膳食指导意见并推广。

  2、制定食品中反式脂肪酸含量的标准，出台限制食品中反式脂肪酸含量的相关政策法规。建立反式脂肪酸测定的方法，对食品中反式脂肪酸进行常规测定，强制标志其含量。

  3、加强对食品中反式脂肪酸的研究，减少油脂氢化，改进油脂氢化及精炼工艺技术，降低食物中反式脂肪酸含量。

建议政府尽快制定控烟政策

  烟草有害于健康，已是国际科学界公认的事实。目前中国有吸烟者3.5亿，约占世界总数的三分之一，考虑到被动吸烟的5.4亿，全国受烟草毒害的人群已近9亿。

  2006年1月9日《烟草控制框架公约》在我国正式生效。但我国目前的国情是：我国是世界上最大的烟草生产国，烟草制品产量占世界产量的三分之一以上，且在签署《公约》3年以来，产量又增长了20%。我国的研究表明，2000年，死于烟草相关疾病的人数已达100万。而我国烟草行政管理部门，至今仍在采取对低档烟进行补贴以扩大生产的策略，向农村倾销卷烟，扩大烟草危害。同时以虚高的价格销售所谓高档烟和极品烟，借公款消费，消耗国力，制造腐败，成为另一种烟草公害。这一切都与《框架公约》精神和国际潮流背道而驰。

中国控烟的成败，决定着世界控烟的成败。为了成功地实现控烟履约，建议如下：

  1.应立即着手制定《中国烟草控制战略规划》，使控烟成为国策。应从根本上规划今后5-10年我国烟草生产、销售的控制和调整计划，有步骤地组织我国烟草行业的逐步转产，保证烟草生产地区和行业的稳定转变。在此基础上制定标志控烟成效的人群吸烟率、被动吸烟率下降，戒烟率、无烟单位上升等指标体系。

  2.定期开展烟草控制框架公约履约执行情况的监测评估调查，并向人大和公众报告评价结果，各部门根据评价结果，提出改进策略。

  3.政府应加大控烟力度，增加控烟投入，用于控烟相关开支，如健康教育、控烟宣传、禁烟管理监督、控烟立法、烟草危害监测、戒烟帮助、与吸烟相关疾病的治疗与研究等。控烟投入所需资金，可从烟草生产利税中提取10%，或加征10%烟草税来获得。

  建议对彩票事业进行必要规范

  随着彩票事业的发展，其在带动消费和就业、增加税收、促进公益事业发展的同时，博彩业存在的负面因素也不断显现出来。许多人都在梦想着一夜暴富，为此铤而走险的人也不时出现在报端。为此，提出如下建议：

  1、为减少误导，在舆论宣传上应限制新闻媒体过分渲染彩票中奖信息，宣传中应突出彩票收入对公益事业的投入情况，让普通百姓在购买彩票时多一点平常心，少一点赌博的心理，本着回报社会，感恩社会的心理去买彩。

  2、应对博彩立法。世界上已经有100多个国家和地区制定了博彩方面的法律，并通过税收等政策对该产业进行引导和管理，而我国只有国务院2001年公布的《关于进一步规范彩票管理的通知》及财政部制定的三部规章。制度不健全或缺失，必然催生一系列的社会问题。

  3、设立政府博彩业干预中心，对那些购买彩票成瘾的“瘾君子”进行必要的心理疏导，而这部分费用应从博彩业收入列支。

  关于规范文本设计，推进土地流转的建议

   2008年10月，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议召开，会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，研究了新形势下推进农村改革发展的若干重大问题，在土地管理制度、农村金融体系等诸多问题上均有所突破，并提出允许多种形式流转土地承包权。

  《决定》规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法资源有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”

  从《决定》中我们可以看到，中央对于加快农村改革发展的信心与决心，相信这一系列新的理念与政策将会给我国农村今后的发展带来新的生机与活力。然而，任何新事物的产生都会随之带来新的困难与挑战，在推进农村改革和创新、允许多种形式流转农村土地承包权的过程中，我们不可忽视新政策也会带来新问题。如，在仍然维持“农民集体所有”的产权名义下，如何能够实现农村土地真正意义上的“流转”，某乡某村的某块土地若要“流转”出去，由谁来最终拍板决定？如果“流转”成功，又由谁来决定它的效益？仍然是村委会？还是由农民个人或农民投票决定？再如，农村土地政策的改革，随之而来的转包、出租、互换、转让、股份合作制等一系列新事物、新名词、新形式就会涌向农村，这对于长期生活在农村、文化程度偏低、对国家方针政策不甚了解的农民来说，将会是一个不小的冲击。在土地流转过程中，农民基本上是弱者，他们不熟悉法律政策，缺乏必要的相关法律知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权，这使得他们在面对转包、股份合作、集约化经营等这些问题上，在与相关的企业和个人打交道、签合同过程中，会手足无措甚至有可能受骗上当。有些农民可能由于缺少法律意识和长远目光，仅仅为了短期收益，而签下了不利于自己的合同；或由于合同细节等问题，而损害了自身的利益。一旦发生这样的问题，不但违背了国家推进农村改革发展的初衷，没有使农民真正增收，走上富裕的道路，相反，还可能使农民失去赖以生存的土地，威胁到其今后的生存，甚至威胁到国家的长治久安。

  目前，一些地方已根据自身的实际情况制定一些有关土地流转的合同文本，但有的不甚规范，实际操作中极易出现问题。推进农村改革和制度创新是党和国家的重大决策，关系到国家的兴盛，民族的振兴，因此，必须加强政府对农业农村发展的调控和引导。

  一、政府牵头，委托相关部门，在深入调研的基础上，拟定一个或若干个标准合同文本，规范转包、出租、互换、转让、股份合作制等细节，坚持把保护农民的利益放在第一位。

  二、  在合同的设计上，一方面要尊重农民的意愿，尊重

农民话语权，另一方面，要合理评估农民所拥有的土地价值，增强合同的科学性、严肃性，使农民在土地承包和流转的过程中，能够有标准可循，避免出现由于合同不规范等现象而使农民遭受经济损失等问题，既保证农民能分享土地增值的收益，使农民的权益真正得到保障，又能保证土地在转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果，真正促进农村的改革发展，促进农民增收。

  三、引导农村基层干部加强对规范合同文本的学习和理解。只有农村基层干部真正理解了土地流转制度，掌握了相关法律知识，明白了合同中有关土地承包、出租、转让、股份合作制等各项细节，才能在工作中游刃有余，真正帮助农民答疑解惑，切实保护农民利益。

    四、采取多种形式，在农村开展相应的普法教育。通过建立普法宣传栏，普法广播等多种形式，在农村进行《土地法》、《民法》、《合同法》等法律知识的宣传讲解活动，不断提高农民的法律意识和法制观念，使其更好地学法、守法、用法，以更好地维护自身权益。

主    编：袁伟东

编    辑：乔成志

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