对建立和完善我市农村居民最低生活保障制度的几点建议

  农村居民最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的80%左右；我市是一个农业大市，农村人口占全市人口的   %，在全市范围内建立并做好农村最低生活保障制度，是消除全市城乡差别、构建和谐社会的重要举措，是贯彻落实“建设社会主义新农村”重要思想的根本体现，是实现农民国民待遇和社会公平的基本要求。它既能及时有效地保障农民的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是尽快建立与完善农村各项保障制度的关键。

  最近，民革市委根据国务院《关于在我国建立农村最低生活保障的通知》精神及省市相关文件。在我市相关单位和部分县区对全市农村最低生活保障工作进行深入细致的调研。

  一、我市农村居民最低生活保障制度的现状及存在的问题

  齐齐哈尔市从 2005年开始在讷河市率先开展农村居民最低生活保障制度试点，从2006年起，全市各县区全部建立和实施了该制度。截止到2007年年末，农村居民享受最低生活保障的户数达 52916 户，人数 11.4万人，已发放补助资金达2710.8 万元。从我市实施情况来看，目前存在的主要问题：

  （一）城乡低保保障标准差距较大。农村居民“低保”保障标准仅为城市的40%，月均补差为城市的20%。城市居民最低生活保障标准为月人均160元/人，月人均补差额80元。农村居民低保保障标准为年人均800元，年人均补差额400元。这点钱只能买少量生活必须品，解决群众困难的作用十分有限，现行低保政策与实行农村低保的初衷距离存在不小差距。   

  （二）农村居民低保标准低。2007年，全市近370万农业人口中，实际收入水平低于国家扶贫办核定的年人均纯收入668元特困户标准的农户5万多户，农村居民 10.3 人。按目前我市农村低保标准，全市3.2%的低保户.

  （三）农村低保资金投入不足，渠道窄。农村低保尚处于刚刚开展阶段，中央和省财政的转移支付力度很小，根据对我市梅里斯达斡尔族区的调查，该区共有681户贫困户，（占总农业户数的1.6%）1239人， 2007年发放的低保款仅为33.9万元。安排的农村低保资金投入来源全部为省市财政，2007年因为该区为市财政定补区，加之近年来取消农业税后，区级财政收入增长慢于支出增长，无力对农村低保进行区级投入，严重制约了对农村低保资金投入的增长，使农村低保处于低标准的水平。

  （四）农村最低生活保障对象确定难。虽然我省制定了《黑龙江省农村居民最低生活保障办法（试行）》，我市制定了《齐齐哈尔市农村居民最低生活保障工作操作规范》但在实际操作中仍存在以下问题：一是收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。二是收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等原因外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。三是由于农村养老制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。四是确定农户具有法定赡养、抚养关系且在一起共同生活的全体人员收入难。

  二、对建立和完善我市农村居民最低生活保障制度的几点建议

  （一）合理确定低保对象。享受最低生活保障待遇的农民，只能是那些生活水平低于或等于我市低保标准的农村困难群众，一般是以家庭人均年收入指标为标准来界定低保对象。应严格执行《齐齐哈尔市农村居民最低生活保障工作操作规范》。限财力等原因，首先将农村最困难的群体纳入低保范围，循序渐进，通过一段时间的努力，逐步使低保的边缘群体都能得到一定程度的救助，实现动态管理下的“应保尽保”。同时，重点保障那些家庭缺少劳动力的贫困人员，也有利于鼓励有劳动能力的困难群众千方百计发展生产，以创业带就业，争取依靠自身力量解决生活问题。农村低保对象界定标准上确有一定困难，如收入难以货币化、收入的不稳定性等因素，因此在界定时，农村最低生活保障对象要以通过最大努力，仍达不到最低生活保障线为衡量标准，在较为全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入状况、生活费列出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，防止“搭便车”的行为。

  （二）科学确定低保标准。要发挥最低保障制度应有的功能，重要的在于要科学制定最低生活标准。国际上大都以恩格尔定律为依据制定各自的最低生活标准。我市在确定低保标准时应考虑以下因素：一是力争低标准、广覆盖，既发挥效益，实现满足困难群众最基本的生活需要这一低保制度功能，又体现社会公平与公正。二是根据各县区发展的不平衡，允许存在层次性和差别性。三是对于一些情况特殊的低保对象，如孤寡老人、幼年孤儿和残疾人等可以考虑适当提高标准。四是由于农作物收成的不稳定性，应加强动态管理。

  （三）广泛筹集低保资金，拓宽资金筹措渠道。能否在农村真正建立起最低生活保障制度，最大的难点在于资金的筹措。资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措，因为开办社会保障是政府义不容辞的责任，享受社会保障是每个社会成员的基本权利，这已经成为大多数国家的共识和构建现代社会保障制度的基本立意。但是这种主要靠政府、靠各级财政筹措资金的办法，在经济欠发达的我市难度很大，这直接影响到了农村居民最低生活保障制度的建立。解决这一问题的根本出路在于拓宽资金筹措渠道，一是改变以往扶贫资金的使用方式，尤其是扶贫资金中财政投入的部分，转作农村最低生活保障基金，这有利于建立农村社会救助的长效机制。二是加大宣传力度，动员企事业单位和个人进行广泛捐赠，充分发挥民间慈善团体的作用，建立长效专用账户，并加强监管。三是条件好的县（区）、乡（镇）、村屯可以自筹一部分资金。

  （四）完善低保管理体制。建立政府统一协调、民政部门归口管理，财政、统计、残联等部门联动的管理模式。对基层管理机构和服务网络要加强建设，要将工作重心下移，夯实基层工作基础，现在基层单位专项负责的人很少或没有，不利于工作的开展。在管理上坚持属地管理原则，以户口所在地作为低保救助管理的基本单元，不论贫困人员住在何地，都要纳人户口所在地的乡镇统一管理。同时加强检查和督促，确保低保金及时足额发放。

  （五）营造良好的氛围环境。政府应高度重视，管理部门要加强同财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门的沟通与协调，探索实行医疗救助和教育救助等办法与措施，做好低保工作；社会各界要用理解和爱心，积极认同和参与，鼓励社会组织和个人为农村低保提供捐赠和资助，真正形成部门齐抓共管、社会互助互济的良好社会氛围。