参 政 议 政 信 息

2009年第5期（总第87期）

民革省委调研部                          2009年5月

目录

关于我省充分利用国家政策加大农业综合开发力度的建议……2

建议政府加强对餐厨垃圾的管理…………………………………4

农村遭遇“缩水地” 耕地“家底”应摸清…………………… 7

推进“家电下乡”工作的几点建议…………………………… 10

理顺体制社区医疗体制从根本上解决主体医院截流社区公共卫生经费问题的建议………………………………………………12

关于在全省实行公务用车改革的建议…………………………15

 

关于我省充分利用国家政策

加大农业综合开发力度的建议

  建设社会主义新农村的首要任务就是发展农村经济、增加农民收入。而农业综合开发作为国家支持农业发展的一个重要手段，一方面，可以有效加强农业基础设施建设，提高农业物质装备水平，改善农业生产条件，示范推广农业新品种、新技术，加快农业科技进步。另一方面，也可以促进农业生产结构调整，推进农业区域化布局、标准化生产，促进农业适度规模经营。从庆安县实施的《绿色水稻科技推广综合示范项目》的经验来看，经过多年的强势推进，该项目实现了经济效益、社会效益和生态效益的共赢。一是项目区年上缴利税近700万元，增加农民纯收入达368万元，农民由项目实施中增加的纯收入人均达150元以上。二是通过配套设施建设及设备购置，实现了田成方、路相连、渠相通、旱能灌、涝能排，使项目区生产条件大为改善。三是通过项目建设，项目区所生产的水稻全部为优质水稻，同时也实现了水肥资源和环境资源的高效合理利用。

  在新的农业发展阶段，我们必须紧紧围绕新农村建设，积极向国家争取更多的农业开发方面的建设资金，从而以实施农业综合开发为牵动，加快推动农业发展方式的转变，降低农业生产成本，提高粮食单产，实现农业节本增效，促进农民持续增收。具体提出以下三点建议：

  一要研究国家强农支农政策。今年的中央一号文件紧紧围绕“稳粮”、“增收”、“强基础”、“重民生”等方面工作，出台了一系列含金量高、操作性强的政策措施。尤其在农业科技创新建设、高标准农田建设、水利基础设施建设、农业机械化建设、生态重点工程建设上，国家将进一步加大资金和政策倾斜力度，这些方面都为我们做好农业综合开发工作提供了千载难逢的发展机遇。

  二要加大向上争取工作力度。对于我们一个农业大省，必须牢牢把握当前国家对农业倾斜政策的有利时机，认真梳理好我市农业综合开发方面具有竞争优势的重点项目和重点工程，积极向国家申报。要充分发挥各部门的职能作用，把向上争取工作作为大事大项，细化任务，明确责任，完善奖惩机制，实行跟踪问效。

  三要发挥出项目资金最大效益。要有效整合涉农资金，捆绑使用。可以在不改变投向的前提下，把土地整理、农田水利等涉农资金与农业综合开发资金捆绑投入，增强开发效果，促进农业综合开发项目规模效应的形成。同时，要严格执行中央农业综合开发项目资金管理政策规定，切实加强和规范管理，实行“专户储存、专人管理、专帐核算、专款专用”，确保农业综合开发资金安全运行、有效使用。（投稿：吕艳艳）

  建议政府加强对餐厨垃圾的管理

  餐厨垃圾是城市生活垃圾的重要组成部分，已成为垃圾收集、运输和填埋处理的主要污染源，严重影响了城市形象、居民健康和环境质量。现阶段我国北京、上海等一些城市已相继出台了对餐厨垃圾的管理办法，然而面对餐厨垃圾处理普遍存在的管理无序、任意处置等问题，进一步加强和完善餐厨垃圾的规范管理、合理处置就显得极其重要。

餐厨垃圾的现状与流向

  一般的大城市每天产生生活垃圾3000吨以上，其中餐厨垃圾就约占50%。由于餐厨垃圾一般处于收集无序、处置不规范状态，非常容易腐烂变质，产生刺激性气味，并且在常温下即会分解释放出甲烷，甲烷又会催生温室气体继而对环境造成污染；同时这些垃圾中剩菜汤、馊水含量很大，极易在私运泔水车收集、运输途中泄漏，造成二次污染。还有很多地方，餐厨垃圾直接被填埋处理，这样会造成地下水的严重污染。

  目前，餐厨垃圾的主要流向或被养猪户收走喂养“泔水猪”、或被黑加工点拉走提炼“地沟油”，这些都是百姓深恶痛绝的餐厨垃圾“后续”问题。因为餐厨垃圾中含有多种病菌，未经无害化处理直接饲养畜禽，会通过畜禽体内毒素、有害物质的积累对人体健康带来危害，从而造成人畜之间的交叉传染，所以，这种食物链形式隐藏着巨大的病原体转移与扩散的危险；用餐厨垃圾回收提炼废弃油脂形成的“地沟油”,更是含有黄曲霉素、苯等有毒物质，这种油经过不法途径（掺入食用油出售）重新回到人们的餐桌供人食用，会造成慢性疾病的发生甚至致癌，为人们的身体健康埋下了巨大隐患。

  餐厨垃圾的资源性和利用值

  餐厨垃圾具有废物与资源的双重特性，可以说是典型的“放错了地方的资源”。餐厨垃圾内含大量的营养物质，主要成分是油脂和蛋白质,可替代玉米、鱼粉、豆粕等加工成高能蛋白优质饲料，按干物质含量计算，5000万吨餐厨垃圾相当于500万吨的优质饲料，内含的能量相当于每年1000万亩耕地的能量产出量，内含的蛋白质相当于每年2000万亩大豆的蛋白质产出量。另一方面餐厨垃圾也是制取生物柴油的适合原料，以高标准的废弃食用油脂处置设施，集约化提炼此类垃圾中的大量泔油，把其作为化工厂生产肥皂、硬脂酸和甘油等的原料用油，通过餐厨垃圾工业价值的发挥从而更好地杜绝废弃食用油脂进入食品链行为的发生。可以说，合理利用餐厨垃圾符合减量化、再利用、资源化特点，是增加资源利用率、发展循环经济的有效途径。

  如何加强餐厨垃圾的有效管理？

  建议对餐厨垃圾管理应以政府引导、统一管理、集中收运、定点处置、市场化运作的方式进行。一是管理职能体系化。政府要以科学发展观为指导，按照“减量化、资源化、无害化”的原则，全面推进餐厨垃圾从排放、收集、运输到最终处理的全过程控制管理。要建立健全规范的法规、政策和标准体系；明确管理机构与职责，建立各部门之间协作配合、运转有效的管理和监督执法体系；建立规范可监控的排放秩序；培育和发展具有专业化、集团化、规模化运营的收运企业；加大政府投资力度，建设“城乡统筹，布局合理，技术先进”的餐厨垃圾资源化处理设施，逐步形成资源利用型处理网络。

  二是产生主体责任化。环境管理的通用国际原则是“谁产生，谁负责；谁污染，谁治理”。餐厨垃圾的管理也应遵循此原则。餐厨垃圾的产生源相对较特殊和集中，且由于其自身特性，不适用传统的垃圾收运、处理系统处理，适合建立单独的收运处理系统。餐厨垃圾的产生者必须明确自身的责任和义务，依据相应的程序法规，保证垃圾收运到指定地点并进行处理。

  三是收运处理市场化。运用市场化运作机制，组建专业的餐厨垃圾收运处置公司，实行对餐厨垃圾密闭收运，定时、定点处置。引导、鼓励社会单位、企业、自然人积极参与餐厨垃圾处置的投资、经营，通过市场化运作，使餐厨垃圾处置走向产业化、资源化。在这一市场并未完善时，政府可先指定有资质的化工企业承担餐厨垃圾的收运、处理工作，并由政府统一定价。在买方市场形成后，餐厨垃圾产生单位可自由选择收运处理单位，收运、处理服务费在规定范围内由市场决定，政府对价格实行宏观调控。（投稿：民革省委办公室）

  农村遭遇“缩水地” 耕地“家底”应摸清

  土地制度是农村的基础制度。然而，部分地方的农村耕地面积在统计上的失真，给农村土地管理带来影响。目前农村耕地有计税面积、承包面积、航拍面积、按地形图统计的面积，有习惯面积（按大亩统计）、粮产面积（承包时按粮食单产折合）、上报面积（统计局确定的法定报送数）、实测面积（按实际丈量）等等，国土部门、统计部门、农业部门、乡村组织各有“一本账”，却又各不相同。农业部于2008年11月中下旬进行的一项实地调研数据显示，农村耕地面积统计“账”与“账”之间，少则相差30％，多则超出1倍以上，部分山坡地的账实差距甚至超出3倍。如四川省遂宁市上报计税面积228万亩，实际掌握面积数字是320万亩；贵州省湄潭县上报计税面积46万亩，实际掌握面积数字是98万亩。

  农村耕地面积的糊涂账，也给土地流转带来新的纷争和影响。例如，某农户准备流转自家的承包地，计税面积是2.4亩，可实际面积是3.3亩，一方只按计税面积付租金，另一方要求按实际面积给钱，双方争持不下，结果流转落空。又如，某农业企业到四川某县承包1万多亩土地种植柑橘，企业严格按照行间距、株间距来种，一亩45株是额定的，可把50万株树苗种完了，地只用了70％左右，原来这里实际面积有1.5万亩。

  造成农村耕地田亩数“缩水”的原因主要有三：

  一是丈量方式简陋造成的面积计算不准。当年搞土地承包划分地块时，农村根本没有现在的科学丈量工具，不是用绳子拉，就是用竹竿量，有的就靠村支书的步子量，一步就是一米，简单粗放，误差很大。一些坡地或偏远的地块，人都不一定到现场，估摸着是多少就行了。

  二是土地肥瘦的折算造成数据失真。当年土地承包时，好地肥地大家抢着要，贫地瘦地推来推去。为了保证公平，就采取了折算的办法，一般是以好地一亩为基数，贫地瘦地要先“缩水”再分配，一亩三分、一亩四分折算成一亩。现在，一些土地被征用、流转时，全部要重新准确丈量，原来隐藏的“缩水地”就显露出来了。

  三是为了少缴农业税，故意瞒报、少报。由于目前依据的耕地面积是当年实施第二轮土地承包经营时统计的数据，那时还需按耕地面积缴纳农业税，于是就产生计税面积（俗称账面面积，以前以此为依据来缴农业税）和实际面积两种统计口径。报到上级部门的是账面面积，可以逃避一部分农业税征收，但一般实际面积要比这个数字多出20％－30％。这种当时基层认为既能让农民高兴，又能让干部减轻负担的 “好办法”，也造成了耕地面积的漏报、少计。

  弄清楚农村耕地田亩数“缩水”的原因了，但要解决这个问题却并不容易，有关部门和农民的态度大相径庭：

  农民方面：普遍积极支持土地重新丈量工作，因为当初的模糊数据是为应对农业税征收的。现在农业税取消了，农民很想知道自己实际的耕地数，尤其是可能被征用和流转的农户，更想准确掌握亩数。

  农业部门方面：由于涉及范围广，工作量大，需要的人力、物力投入巨大。即便按最低标准推算，实测全国18亿亩耕地最少需要180亿元。要摸清实际耕地面积与账面统计面积之间的误差，农业部门表示难度很大。

  基层政府方面：现在一些农村正在利用土地整理工作获取资金，如在西部地区，平均1亩地可获得1.8万元的整理费用。而这些地区所整理出来的土地，很大一部分就是原来的“缩水地”。如果把这些“缩水地”全部重新量出来了，地方政府将失去又一财源，基层政府对重新准确丈量农村耕地态度消极。

  由于农村耕地面积数字五花八门，缺少实测数据，以致很多农村土地的所有者——农村集体经济组织，至今尚未得到由国土管理部门颁发的《集体土地所有证》这一权益保障确认证明。农村耕地“家底”状况已成为农村土地科学管理和依法流转的基础性障碍。

  根据国务院2008年2月7日颁布实施的《土地调查条例》第六条规定：国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。摸清家底，搞好农村土地确权、登记、颁证，既是一项工作量大、费用高、涉及面广的系统工程，又是关系亿万农民切身利益和农村社会长治久安的基础性工作。

  为此，建议：国家应研究制订相对简便、快捷、准确、省钱、各方面都能认可的农村土地实测方案，按地形、地貌（平原、丘陵、山区）和发展区域（东、中、西部地区），选择若干县市进行试点，摸索经验，以点带面，逐步推开，为农村土地整体规划建设、科学承包管理、有效宏观调控奠定基础。(投稿：民革哈尔滨市委会)

  推进“家电下乡”工作的几点建议

   黑龙江作为第二批“家电下乡”试点省，从2008年12月起将全面启动“家电下乡”工作。 “家电下乡”是一项惠农支农的好政策，是落实中央进一步拉动内需，促进经济较快发展的重大决策。这项决策对促进社会和谐发展具有深远的意义。针对试点期间暴露出来的一些问题，为推进此项民心工作的进一步开展，特提出如下建议：

  一、“家电下乡”补贴应实行地区差别。我国东部发达地区和西部及北方地区的经济发展存在较大差距，东部富裕的家庭早已过上与城里人一般的生活，根本不缺什么家电，而西部及北方贫困的家庭却仍然为温饱而挣扎。一律按13%标准予以补贴，可能导致的结果是没有家电的贫困家庭无钱购买，反而享受不到政策的优惠，而本已就有家电的富裕家庭却可利用政策优惠重复购买，这将失去政策的本意。因此，建议区分具体情况，政策补贴标准实行地区差异。

  二、加强对专项补贴资金的监管。按照政策规定，农民购买补贴类家电后，只需备齐户口簿、身份证、产品购买发票、产品标志卡等有关材料，到所在地乡级财政部门，就可申请领取补贴资金。然而，试点期间出现过有些乡镇克扣农民补贴款的现象，还有一些地方政府不是直接和农民结算返款，而是要求经销商代为结算，或者直接在销售价格上优惠13%，导致政策走样。因此，建议有关部门要采取有力措施，加强对专项补贴资金的监管。

  三、加强对定点生产企业的监督管理。补贴产品由中标企业定点生产，这样做虽然有利于降低售价。然而，这种近似垄断的方式，有可能导致质量和服务的下降。建议有关部门切实加强管理，定期对其产品和服务质量进行抽查，敦促中标企业履行质量和服务保证的承诺，以防止企业把落后、淘汰产品简单地推向农村，损害农民的利益。

  四、适时增加家电补贴的品种。 在不少试点地方，购买“家电下乡”产品的都是中老年人，而年轻人根本看不上这些产品。为此，建议增加适合农村生产、生活的机电产品，如彩电可增加平板电视，实行“价格双轨制”，平板电视另立标准。还可把电脑纳入下乡序列等，从而有效刺激农村市场的成长。

  五、加强农村电力电视基础设施建设。当前，西部及北方地区农村有线电视信号覆盖率仍然比较低，农村家庭虽购置了彩电，却因为没有安装有线电视，外置天线信号较差，导致收看节目困难，图像不清、声音不好。因此，要加强农村电力电视基础设施建设，解决农村输电线路不畅和信号接收能力差等问题，从而提高农民购买家电的热情。（投稿：民革哈尔滨市委会）

  理顺体制社区医疗体制从根本上解决

  主体医院截流社区公共卫生经费问题的建议

   近年来，国家和我市各级政府高度重视社区卫生事业建设，逐渐加大对城市社区公共卫生服务的投入力度。2007年市卫生局、财政局联合下发了《哈尔滨市城市社区公共卫生服务项目管理实施方案》，确定了城市社区公共卫生17项服务项目和主要任务，并确定了经费补助标准及途径，同时明确了社区公共卫生服务项目和考核标准并作为各级财政对社区卫生服务补助经费的依据。

  这项工作启动后，市财政局于2007年和2008年两次下拨补助经费，极大促进了社区卫生服务机构开展公共卫生服务业务，但是过程中也出现了主体医院截留补助经费的问题。根据工作流程：市财政将补助经费下拨到各区卫生局，区卫生局组织专家领导小组对社区卫生服务中心（站）进行考核，根据考核结果兑现补助经费。但目前我市60%的社区卫生服务机构由区级卫生机构派出，人员、设备、经费由主体医院提供，同时社区卫生服务机构不具备独立法人资格，没有资金账号，补助经费只能下拨到主体医院，在各医院经费紧张的大环境下，主体医院部分甚至全部截流补助经费，挪作他用现象也就经常发生。

  截流、挪用社区公共卫生服务经费对社区卫生机构的自身发展、为居民提供基本公共卫生服务的质量，将产生严重影响：

  一、必将影响城市居民基本卫生保障工作的开展和我国医疗体制改革顺利进行。根据我国医疗体制改革发展设想，今后重点是大力发展基础医疗保障，扶持社区公共卫生服务，社区公共卫生补助经费就是各级财政对基本卫生服务投入不足的补充。根据相关文件规定，经费应全部用于各级社区卫生服务机构开展公共卫生服务，必须专款专用，不准挤占挪用。一旦被挪作他用，将严重侵害国家的医疗保障惠民政策，影响医疗体制改革初衷和进程。

  二、造成社区医疗服务机构“恶性循环”。社区卫生服务经费补助是中央、省、市、区（县）四级体制。中央、省（5.06元、1元）；市、区（2元、3元），共计11.06元/人的标准。目前经费补助实行预付和考核相结合的办法。国家、省、市经费由区级卫生行政机构对社区医疗服务机构的公共服务工作考核后根据结果按照优秀、良好合格、基本合格不同档次个与补助。由于经费被截留，社区卫生服务机构势必出现：经费不足——服务质量差——考核不合格——补助减少——经费更缺乏的恶性循环。

为此建议：

  一、加强监督。各级财政、卫生、审计部门要加大补助经费的拨放、使用监督力度，建立健全人大、政协、居民等多层次监督体系，确保补助经费发放到位，使用得当。

  二、理顺社区卫生服务机构与主体医院管理体制，在加强和促进主体医院对社区医疗机构业务指导和帮助的同时，构建、培育社区卫生机构独立法人资格或二级法人资格，设立独立账号，以保障相关的补助经费能及时、足额到位，保证社区卫生服务机构能够为居民开提供公共卫生服务。（民革哈尔滨市委会）

  关于在全省实行公务用车改革的建议

  公务用车改革是目前广大干部群众比较关注的热点问题之一，结合我省齐齐哈尔、牡丹江、大庆、哈尔滨等几个先期试点城市公务用车改革的经验，我们认为现在我省实行公车改革的条件已经具备，应因势利导，加快我省党政机关公务用车货币化改革的进程。

  一、当前公务用车存在的问题

  近年来, 我省公务用车虽然对车辆配置进行了严格控制，但在车辆维修、使用等方面还存在一定的问题。

  (一)公车费用存在一定的超额问题。违规报销、收受回扣使公务用车的成本高出社会车辆的几倍。公车修理或维修乱开发票，几百元的维修费开几千元，有的单位还将各种无法通过正常渠道报销的费用放到公务用车维修、保养项目中，这些超额费用都算在了公务用车经费支出上，从而造成财政重荷。

  (二)公车使用中存在一些不廉洁行为。公车私用、公车私落、公车“私修”和竞相购车、超标准乘车等现象还不同程度存在。有的单位配置公务用车不是从工作需要出发，而是把它作为一种“待遇”，一种“门面”，车的档次规格也在竞相提高，攀比之风盛行。

  (三)公车使用中已出现党群、干群关系受损现象。一些单位的主要领导干部办事全是专车。其他干部根本就用不上，甚至是急事都不行，这样在单位内部就产生了领导干部与其他干部、主要领导干部与其他副职之间的矛盾，因公车致使单位内部班子不团结，工作不协调，效率低。其次，领导干部下基层检查工作，车水马龙，浩浩荡荡的车队，在公路上一路春风，走马观花，只听汇报，不深入实际，不到群众中去体察民心、民情，造成党群、干群关系紧张的现象。

  二、产生上述问题的主要原因

  从目前来看，公务用车存在的问题，主要原因有以下几个方面，一是我国现行体制所致；二是有权不用过期作废的思想作怪；三是以修车、加油等形式侵吞国家资金；四是互相攀比的不正之风盛行。

  三、改革的主要思路和方法

  为了进一步规范职务消费行为，有效遏制公车使用与管理中发生的浪费违纪行为，积极探索从源头上、制度上预防和治理腐败的治本之策，提出以下改革的思路和方法。

  (一)基本原则。在确保各项工作自身任务完成的前提下，压缩财政开支，逐步取消公务用车，按各人职务高低和工作量大小，兼顾干部职工福利，发放交通补贴费。

  (二)车改模式。借鉴我省已成功车改城市的经验，统一采取费用包干的办法，按照单位适用对象人数和职级核定公务交通费，实行限额包干、超支自付、节约归已的货币化补贴方式。事实上近年来我省各级领导干部在通讯和住房方面，也都已基本走向货币化消费。全面推行公车改革将会推动我省领导干部职务消费货币化的改革进程。

   (三) 强化配套政策。结合各地车改经验，建议出台以下政策促进车改工作的顺利进行。一是优惠政策，机关干部和司机本人购买车辆可按照相关规定享有一定优惠政策；二是限制性政策，对容易出现的问题作限制性规定；三是监督性政策，各级纪检部门发文并制定监督规定，建立领导外出公务活动和用车档案，定期检查并在一定范围内通报检查结果；四是服务性和保证性政策。

  (四)落实改革措施。要搞好公务用车货币化改革。首先要成立公务用车货币化改革领导小组，由政府部门主要领导担任组长、副组长，党委、政府、人大、政协、纪委主要领导参加的公务用车改革领导成员。其次，结合实际，制定切实可行、操作性强的"职务消费货币化、公务用车社会化"的公务用车改革方案。其三，各级领导干部要转变思想，起模范作用，带头执行公务用车改革方案。其四，强化监督检查，严肃党政纪律，建立单位内部监督、群众监督、定期检查、秘密查访的监督网络。

  （五）公务用车处置和司勤人员安置。可成立公务车出租公司，实行市场化企业管理，也可对原有公务车面向社会公开拍卖。对于司勤人员应采取转岗分流、提前退休、自谋职业等多种渠道解决安置问题，建议：（1）工勤岗位的可以辞退原合同工、临时工，司机转上工勤岗；（2）本部门有基层企业单位的可以分流安置；（3）司机可以停薪留职，留职期间工龄连续计算，有关福利待遇不变；（4）司机可以提前退休，年龄可以放宽；（5）省直机关可以成立出租汽车公司，安置部分司机。因而车改中涉及的司机，都能得到妥善安置，确保社会的稳定和谐。

  四、公车改革后将会产生的主要成效

  公务用车改革后，能有效地降低公务用车管理的社会成本，能摆脱公车私用，公车私驾等方面的治理难度，同时能改善领导干部在群众中的形象，改变“官”念，有力地促进党风廉政建设。

  一是降低行政成本，减少财政开支。据调查，我省平均一辆公车一年的各种费用近4万元左右，司机工资平均每人每年3万元左右。参照全国各地车改成果和公务交通费标准，综合考虑，车改后会使我省此项行政成本大幅度减少，能给财政节约一大笔资金。

  二是加强机关干部的廉政建设。推进公务用车改革，将以往隐形的权力消费公开化，模糊的职务消费标准具体化，有利于堵住各种违纪违规虚假开支的报销途径，从制度上、源头上遏制腐败；职务消费在群众监督之下运行，也有利于树立透明、勤俭的良好形象。

  三是克服和避免以车谋私问题。公车私用、公车私落、公车“私修”和竞相购车、超标准乘车等不正之风能得到有效遏制，有利于进一步营造团结干事谋改革的工作氛围，能有效地杜绝因公务用车引起的不愉快事情的发生。

  四是通过改革，使公务用车从无序管理走向有序管理，有计划、有标准、有限额，能简化财务报支手续，规范财务管理制度。（民革省委办公室）

         

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