根据年初民革市委确定的调研目标，2015年10月，市政协副主席、民革主委陈嘉斌亲自带队，走访了市政府法制办等多个行政部门，召开座谈会，听取了各方面的意见。现将调研情况报告如下：

一、我市依法行政工作基本成效

年初以来，市政府认真贯彻落实十八届四中全会精神，围绕法治政府建设目标，进一步增强法治意识，规范行政行为，提高行政效能，增强公共服务，全面推进依法行政工作。

一是加强制度建设，着力规范行政权力运行。政府不断规范自身行为，在重大决策、行政听证、行政处罚自由裁量权行使、政府法律顾问工作等方面建立了一系列制度，前后出台了《佳木斯市政府合同审查及备案办法》、《佳木斯市人民政府推进法律顾问工作的意见》等文件，规范和约束了行政权力的运行。加强行政规范性文件的制定和清理工作，全面清理了2015年5月31日前制定的行政规范性文件。建立健全了风险评估、合法审查、公众参与、专家论证和政府决策相结合的重大行政决策机制。所有县（市、区）、乡镇政府和部分市直部门法律顾问制度，绝大多数成立了法律专家队伍、建立了重大决策（行政处罚）集体讨论决定制度、重大行政行为听证制度等。加强政务公开相关制度建设，加大信息公开力度，有效保证了公民的知情权和监督权，进一步促进了政府依法行政。

二是加快职能转变，着力深化行政管理体制改革。政府进一步强化社会管理和公共服务，加大投入，改善民生；进一步转变经济管理方式，更加注重优化行政服务和创造良好环境。深化行政审批制度改革，全面清理了行政许可事项和非行政许可审批事项，向社会公布了行政权力清单、行政权力流程，目前责任清单正在梳理中。推进“放权简政”改革，向城区下放行政权力549项。进一步探索集中行政执法体制改革，推进事业单位体制改革，增强社会组织自治功能，着力建设“有限政府”、“服务政府”。

三是加大监督力度，着力提高执法规范化。政府更加注重发挥法制部门与行政执法队伍的作用，积极落实行政执法责任制。并对相关部门进行考核。今年全市换发新版行政执法证件，并对全市53各部门244人焕发了行政执法证件，并对1000余名行政执法人员开展了法律培训。在加强领导干部和行政执法人员的依法行政意识与能力的同时，进一步加强对执法权力的制约与监督。加大了“三项制度”的执行力度，公布举报电话、微信公众号和邮箱等联系方式。选择100家中小企业作为企业联系点，下发满意度调查问卷等形式优化发展环境。要求全市所有执法部门进行了行政处罚自由裁量权量化工作，力求执法公正。法制部门充分发挥行政复议对执法工作的监督与指导作用，认真审理行政复议案件，成立了行政复议委员会，所有案件由委员会成员议决，保证了行政复议案件办理的公正、公开。监察部门加强行政违法专项治理，预防与惩治执法腐败，促进了依法行政。

另外，政府积极探索预防和化解社会矛盾机制，依法规范信访工作，加强人民调解工作机制建设，推行领导接访制度、信访联席会议等制度新举措，建立医疗纠纷预防与处置等新机制，妥善处理纠纷，及时化解矛盾，维护了人民群众的合法权益和社会稳定。

二、依法行政工作存在的主要问题

近年来，我市依法行政工作取得了较大成绩，但离法治政府建设目标与人民群众的要求还有较大差距，主要表现在以下方面：

（一）依法行政的意识不强。

有些领导干部依法行政、执政为民理念淡薄。有的急功近利、搞政绩、树形象思想依然存在，随意突破法定程序搞资产出让、上建设项目。有的出于个人执政思路和发展理念，未经法定程序随意修改业经依法批准的城乡规划，个别开发项目先上马后论证再办手续，边施工边改规划。有的盲目决策、违法决策，以个人意志取代集体决策，甚至以言代法、越权违法，对一些具体工作违法批示、肆意指示，造成办事程序违法、国有资产流失、群众利益受损、社会矛盾纠结而又长期得不到处理。据反映，我市有多个地块因未依法实施净地出让，土地征用出现矛盾纠纷，导致长期无法进场施工，土地出让款不能及时收缴。个别开发项目原集体土地未被征用土地部门已经给开发商颁发了新的土地证、棚户区改造项目土地证应发给政府却发给了开发商、有的土地出让款收缴不到位，导致业主产权手续至今无法办理。有的县（市、区）政府对一些项目在不符合审批条件的情况下，以政府专题会议形式作出集体决策，要求有关部门予以审批。以会议纪要形式代替法律和规范性文件的现象仍普遍存在。

有些领导干部对法治建设认识不足。对依法行政表面上重视，行动上忽视，讲起来重要，干起来不要。以行政应诉情况为例：《行政诉讼法》明确规定行政诉讼案件和本地重大影响的案件，必须由行政机关法定代表人或主持工作的行政负责人出庭应诉。但据统计，2015年上半年，年度首件行政诉讼案件应由行政机关首长出庭而未出庭的73.3%。有的部门行政诉讼案件较多，但其行政首长几年来从未出庭应诉，甚至对行政诉讼情况不了解、将败诉的结果归结于法制办。有的部门将应诉工作全权委托职业律师或法制办，行政机关难以通过个案发现执法中的不足，更不利于队伍的法制教育。2015年，全市共有27件行政案件，行政机关未指派工作人员参加诉讼。部分行政机关对法院的司法建议书重视不够，不善于自我纠错。

（二）行政执法不严、效能不高、质量不佳问题仍然较为突出。

有些政府行政管理和服务效能不高。政府及其部门行政服务意识淡薄，决策不科学，管理环节多、程序繁、时限长、效率低问题还较普遍。据座谈反映，有的部门审批窗口授权不到位、审批要求互为前置、擅自增设审批条件、非行政许可审批事项被取消后变相审批等情况仍然存在。一些政府部门承办项目推进方面应付了事，事前不审查、事后不跟踪。如我市棚改项目合同签订后，乙方迟迟没有按照合同约定履约，合同承办部门既没有催告乙方，也没有提请市政府终止合同，暴露了政府在科学决策和依法执行方面存在的一些问题。另据反映，有的政府对部门提请协调或请示的有些问题，组织协调不及时，问题答复不明确，而有的部门又一味的等政策明示，导致对有关问题处理不及时、不到位，导致矛盾累积。我市信访“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象仍然存在，群体性上访还较多，说明政府依法处置社会问题和创新社会管理的能力还有待提高，社会矛盾化解的渠道还有待拓宽。

有些执法不规范问题反映突出。行政自由裁量权规范不到位，执法尺度不统一，处罚畸轻畸重，甚至徇私枉法，对违法行为不处罚情况不同程度存在。有的行政人员执法方式、方法过于简单甚至粗暴，程序性不强，人性化不够。例如执法部门在查处非法营运过程中，仅凭一份询问笔录就进行了处罚。有的往往注重事后处罚，而事先预防、事中监管不够，对违法行为制止不及时。行政不作为情况有所显现，有的执法部门或执法人员不愿担责、不敢碰硬，导致执法不到位，执法不得力，造成很多社会问题不断累积，积重难返。由于执法程序不到位，行为不规范，导致行政败诉率居高不下。据统计，2015年，市行政复议委员会共受理行政复议案件132件，审结128件，维持率为70.6%；今年开始我市一审行政案件的管辖法院为鹤岗中院，今年鹤岗中院审理的两起行政案件，均撤销。土地、房管等涉及民生类案件的败诉率也比较高，政府在制定和执行征地、拆迁、企业改制等领域相关政策时，没有妥善及时处理有关矛盾纠纷，有些行政机关在抓工作落实中没有切实做到依法行政。

（三）行政管理体制不顺。

 市、区和部门执法体制问题反映较多。市、区两级政府在财税分配、城市管理等方面存在体制性障碍，产生“看得到的管不着，管得着的看不到”的现象。部门执法体制不顺，职责交叉、执法推诿、“有利则争、无利则推”的情况还一定程度存在。群众普遍关注、反映强烈的物业管理、热化、燃气安全、限养犬类等宠物管理等问题，涉及多个部门或没有明确的管理部门，导致解决问题拖拉、敷衍。部门利益导向，阻碍了体制改革的深入和行政效能的提高。各类指挥部、领导小组设置众多，职能部门的职责被削弱，且综合协调作用没有得到充分发挥。为了推进一些重点工程建设，成立指挥部是必要的，但有的临时性的工程指挥部成了政府常设机构，不仅影响了职能部门和基层政府的工作主动性，而且对合同的履行风险节点提示存在盲区，导致政府利益受损。

（四）政府法制机构和行政执法队伍建设有待加强。

各级政府法制机构还不够健全。市政府法制部门人员编制偏少，往往不能在重大项目立项前期介入，造成了合法性审查片面。目前五县四区法制办均与政府办公室合署办公，其兼职负责人大多时间忙于政府办公室事务。法制办人员编制偏少，有的缺少专业人员，有的人员在编不在岗，与其所承担的法制职责明显不匹配。市直部门还有一些重要执法单位如土地等部门法制机构不参与执法审查。乡、镇、街道基层法制基础十分薄弱，缺少法律专业人才和专职法制人员，一些依法行政的基础性工作都无法正常开展。

 执法队伍力量不足、保障不力，依法行政的能力还有待提高。由于经费保障不到位，部分执法单位执法经费上捉襟见肘，导致想方设法变相拉赞助、搞摊派、弄创收。执法部门特别是基层站所还存在以罚养人、办案罚款定指标的情况。执法安全保障不到位。有的行政执法人员依法行政能力不强，不善于运用法律解决实际问题。具体工作中，行政规划、行政指导、行政合同等措施应用不多，“以罚代管”现象比较突出。但管理重点、乱点、难点却又长期得不到突破。有的事项由于法律制度更新，严格依法管理可能产生新问题，不严格依法管理老问题又无法解决，对此，一些行政部门回避矛盾、工作懈怠。

三、对推进法治政府建设的几点建议

推进依法行政、建设法制政府，是一项事关全局和长远发展的系统工程。建设法制政府，要做到职权法定、依法行政、有效监督、高效便民。应着力抓好以下几项工作：

(一)深化政府管理体制改革，全面推进依法行政。加快转变政府职能和管理方式，是建设法制政府的重要内容。要按照合法行政、合理行政、高效便民、诚实守信的要求，切实转变政府职能，积极推进行政管理体制改革和创新，提高依法行政水平。一是加快政府职能转变。要明确政府职权和职能范围，从“万能政府”中解放出来，把政府不该管的事业交给企业、社会和中介组织，把政府的主要精力放在宏观规划、调控、服务和引导方面。要改革行政管理方式，减少行政审批，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，真正把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。二是建立健全科学民主决策机制。要切实推行重大决策群体决策，着重发挥政府法律顾问、专家及群众监督作用，加大决策科学论证力度，完善决策程序，建立决策公开制度。除依法应当保密的外，要将决策事项、依据和结果公开，方便公众查阅，规范行政权力的行使。三是加强对行政决策活动的监督。要建立完善行政决策制度和机制，明确监督机关、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，做到行政决策权责一致。

(二)完善行政执法体制，强化行政执法监督。健全行政执法体制，是规范行政执法行为，强化行政执法监督的有效途径。要按照有法必依、执法必严、违法必究的要求，完善体制，规范行为，做到严格执法、文明执法、公正执法。一是严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。行政机关要认真履行法律赋予的职责，根据法律授予的权限管理经济社会事务和其他行政事务。要严格按程序执法，注意依法保障当事人和利益关系人的权益，防止发生违法行使权力侵犯人民群众利益的行为。二是深化行政执法体制改革。要按照职权法定、保障有力的行政执法体制，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，切实从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法问题，提高执法的整体水平。三是加强执法监督。行政机关要主动向人大及其常委会报告重大决策事项，接受人大的监督;还要更加重视群众监督和新闻舆论监督，完善群众举报投诉制度，支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光，依法保障人民群众监督政府的权利。建立健全调查处理机制，对人民群众检举和新闻媒体反映的问题，要认真进行调查、核实，及时依法作出处理，并将处理结果向，社会公布。强化监察、审计和行政层级等专门监督，支持监察、审计部门依法独立行使监督权。进一步加大问责力度，认真落实《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致发生重大责任事故或严重违法行政案件的，要严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束政府机关和公务员依法行使职权、履行职责。健全行政调解机制为进一步促进社会和谐，建议建立政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并推动行政调解与人民调解、司法调解的衔接联动，基本形成三位一体的大调解格局。

(三)加强领导，落实责任，不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。推进依法行政、建设法治政府，责任落实是关键。要从“立党为公、执政为民”的高度 ，充分认识全面推进依法行政的重要性和必要性，明确责任，严肃纪律，真正把依法行政作为政府行政的基本准则。一是加强对依法行政工作的领导。各级政府、各乡镇政府、各部门要把依法行政工作摆上重要位置，明确主要领导是推进依法行政工作的第一责任人，切实加强领导，认真组织实施，形成一级抓一级，逐级抓落实的工作格局。二是积极推进法律顾问制度，建设法律顾问队伍，发挥政府法制机构的作用。政府法制机构要认真履行职责，为政府行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策，提供服务。充分发挥法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，促进政府依法行政。要加强法制机构和队伍建设，增加人员编制，以适应新形势、新任务的要求。三是建立领导干部和行政机关工作人员学法制度。行政机关工作人员特别是领导干部要带关学法、守法、用法，不断增强法律意识和法律素养，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。要善于运用法律手段解决各种问题和矛盾，积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制。  

(四)严格规范性文件审查报备，提高文件制定质量和执行效果。规范性文件备案审查是对行政机关立法性活动进行监督的主要方式和手段，是行政监督体系的重要组成部分。政府及其部门制定出台的规范性文件要严格审查，及时报备，确保制定质量和执行效果。一是认真做好报审论证工作。政府法制机构要科学编制年度规范性文件制定计划，对各部门报送提交县政府出台的规范性文件，要从起草阶段提前介入，做好指导把关工作。对于涉及执法部门多、直接影响群众利益以及一些公共管理政策性文件，要通过召开讨论会、论证会、听证会等形式，广泛听取社会各界的意见和建议，征求人大代表、政协委员的意见，保证文件与现行法律、法规、规章相一致，与党的路线、方针、政策相一致，与本级政府现行规范性文件相协调，符合规范要求，符合群众利益要求。二是加强备案审查工作。要建立规范性文件公告制度，对政府新制定出台的规范性文件，及时在政府网站或区有线电视台予以公布，并逐步建立公共场所政府规范性文件投放制度，方便公众查阅，接受群众监督。健全完善规范性文件备案审查制度，明确备案时间、报备格式、登记条件，严格审查文件的合法性(包括主体、权限、程序是否合法)、适当性(合理、公开)和协调性(与相关规范性文件的衔接)，对符合规范性文件制定主体资格、制定程序和公布方式的， 予以登记备案，对不符程序要求的，及时予以纠正或撤销，做到有件必备、有备必审、有错必纠。三是加强规范性文件的备案监督。要按照“一级抓一级、上下贯通”的备案工作目标，建立规范性文件统计、报告、审查责任追究等项制度，加大监督检查力度，确保行政行为的合法性。 

                                                                                                                                                           民革佳木斯市委员会

二〇一五年十二月十五日