国家公园是指国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。国家公园不仅是森林及河流的源泉，更是生命的源泉。”这是美国国家公园之父约翰?缪尔对国家公园强大“生命力”的赞叹。如今，这股“生命的源泉”正在中国汇聚成河。

 2016年1月26日，习近平总书记在主持召开的中央财经领导小组第十二次会议上强调，“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。”

3月7日，习近平总书记在全国人大黑龙江代表团参加审议时和在黑龙江考察调研时，多次强调要加强生态文明建设，划定生态保护红线，为可持续发展留足空间，为子孙后代留下天蓝地绿水清的家园。生态就是资源、生态就是生产力。林区转型发展既要保护好生态，也要保障好民生。“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”依然是习近平强调的发展思路。其中“黑瞎子岛要保护生态，留一张白纸”这一提法，更是显示他对黑龙江省生态保护的重视。在黑龙江省建立国家公园，保护这一方生态净土，对我省乃至全国的生态环境都有着十分重要的意义。

截至目前，国家公园体制试点工作开展一年多来，在相关部门和试点省的共同努力下，5个国家公园体制试点区试点实施方案获得批复，分别是：青海三江源、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立国家公园体制”，这是这一概念首次进入中国最高层级的政策文件之中。

2015年5月18日，国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出，在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9个省份开展“国家公园体制试点” ，试点时间为3年。9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第十二条明确要求，“加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。”同时，国家发改委和美国保尔森基金会签署《关于中国国家公园体制建设合作的框架协议》，启动为期3年的中国国家公园体制建设合作。

为发挥民主党派参政议政、民主监督职能，为我省建立国家公园提供理论支持和合理建议，2016年民革省委组织调研组赴浙江、青海省调研，取得大量第一手资料。同时采访了相关专家学者，对国外的国家公园建设情况有了一定的了解。希望通过借鉴国外和省外建立国家公园的先进经验，为我省国家公园的建立提供一些参考性建议。

一、国外建立国家公园的理念与启示

美国是建立国家公园的先行者，黄石公园更是被列入世界自然遗产名录的国家公园。美国的成功经验对我们有很大的借鉴意义。

1、完善的法律法规至关重要。100年前，美国国家公园的自然保护最初只是纸上谈兵的概念，没有联邦财政的支持，没有具体的法律来规范游客和参观者的行为，加上当时为鼓励西部开发而实行的鼓励私人圈地经营，国家公园的建立并没有真正起到对大自然的保护作用。当时许多美国游客在黄石公园的地热喷泉口涂鸦刻字，当地管理部门见利忘义，优山美地的千年巨树被挖出可以开车穿过的隧道来吸引游客，公园附近的农牧民将自己的牲口赶进国家公园的草甸放养。更糟糕的是，偷猎者把枪口瞄准了公园中那些本该受到保护的野生动物。因为没有相应的法律可循，管理人员对肆无忌惮的盗猎者无计可施。后来，随着各类法律的健全，美国国家公园慢慢走上正轨。1872年《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》促成了美国历史上第一个国家公园——黄石公园的诞生；1916年《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》即《国家公园法》则标志着立法工作取得了初步成效；1920年起，又颁布了一系列法律：《管理者关于过度开发的决议》明确国家公园应适度开发；《荒原法》、《国家自然与风景河流法》、《国家步道系统法》等则扩大了公园管理系统和单元；1970年《国家环境政策法》、《国家公园系统一般授权法》确立了国家公园应以生态保护为管理原则。

2、以国家力量介入自然遗产保护，建立国家公园管理体系。1916年8月25日，时任美国总统伍德罗·威尔逊签署《国家公园管理局组织法》，正式成立国家公园管理局。这部法律规定，国家公园管理局的使命是：“保护自然景观、野生动植物和历史遗迹，在供人们休闲娱乐的同时，不得破坏这些场所，并将之传诸后代”。根据美国1970年颁布实施的《国家公园事业许可经营租约决议法案》：“国家公园体系是不管现在还是未来，由内政部长通过国家公园管理局管理的以建设公园、文物古迹、历史地、观光大道、游憩区等为目的的所有陆地和水域。”美国国家公园体系是目前全球规模最大、制度最先建立、最完善的。现在，美国国家公园管理局管理着18个类型，62个国家公园，391个国家公园体系成员，12000个历史遗址和其他建筑，8500座纪念地和纪念馆。

3、根据其公益性质建立其管理体系。美国最可贵的经验是其管理理念——1992年，美国国家公园管理局在其发布的《美国国家公园21世纪议程》中明确表述：“我们国家的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力——这应是国家公园管理局的核心目标。”其资金机制、管理机制、经营机制、监督机制都是为完成这一使命服务的。“这种理念不会因为国情、体制不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。” 美国国家公园具有社会公益性质，门票费用低廉。2015年度，全美各类国家公园共接待游客3.05亿人次。当年盖洛普民调结果显示，美国人对联邦政府运作普遍不满意，唯独对国家公园管理局赞誉有加。

二、青海、浙江两省建立国家公园的探索

青海三江源国家公园和浙江钱江源国家公园在体制建设、园区规划、共赢发展方面进行了积极的探索，取得了一定的成效。

1、体制建设，探索生态保护新模式。三江源国家公园率先迈出生态体制改革第一步。试点整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立覆盖省、州、县、乡的4级统筹式“大部制”生态保护机构。根据部署,青海省将于2年内陆续完成全部试点改革任务。

浙江省将整合现有资源，建立由省政府管理的钱江源国家公园管理委员会，着力构建管理部门职能清晰、自然资源产权明晰、特许经营项目明确、社区发展目标明确、自然资源保护利用相统一的一体化管理体系。通过整合建立实体化管理机构，形成可复制、可推广的国家公园体制建设经验，为江河源头区域的生态文明建设提供创新示范。

2、因地施策,科学规划功能园区。三江源国家公园试点划分出长江、黄河、澜沧江3个园区,各有保护重点。依照各地生态地位及现状,3个园区又被细分为核心保育区、生态修复区、传统利用区及居住游憩服务区,分别承担严格保护、生态治理、有机农牧、居住旅游等功能。同时各区被进一步细化为大小不等的网格,每个网格由专人负责,“一格一策”实施精准生态保护、治理和利用。

浙江钱江源国家公园依据试点区保护对象的敏感度、濒危度、分布特征和遗产展示的必要性及居民生产、生活与社会发展的需要，试点区划分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区等四类功能分区，制定不同的保护和发展策略，实施差异化管理。

3、还利于民，实现人与自然共赢发展。三江源国家公园试点还有望重新定位与生态保护相关的各个主体,突出社会广泛参与,更加注重牧民权益。公园既要保护生态,也要利用生态来改善民生。三江源国家公园陆续优先从贫困户中选出近1万名具有劳动能力的牧民充当生态管护员,占园区贫困总人口的比例近半。他们将执行日常巡护、监督执法辅助、生态监测等任务,完成绩效考核后每月将获得1800元的政府发放收入。目前,牧民生态管护员正进行生态知识技能培训,将于近期上岗。到2020年三江源国家公园全面建成后每年都接受小规模预约访客,允许科研人员、非政府组织及志愿者参与生态体验、保护及监测。

钱江源国家公园将在3年内完成试点工作，并在建成后推进参观预约制度，实行低票价制度，让国家公园成为“全民福利”。    

三、我省设立国家公园的几个方案

1、积极配合吉林省建设东北虎豹国家公园试点

2016年4月8日，中央财经领导小组办公室召开会议，部署以吉林省为主、黑龙江省配合开展东北虎豹国家公园体制试点工作。5月4日和15日，召开了两次“东北虎国家公园规划方案协调会”。5月16日，中国东北虎豹国家公园体制试点方案通过专家论证，这标志着中国东北虎豹国家公园体制试点工作进入实质性推进阶段。

清末东北开禁以来，由于人为活动增加，森林生态系统破坏，野生东北虎豹栖息地日益萎缩。上世纪70年代末，全球野生东北虎已减少到200只左右。1998和1999年，中俄美三国专家联合调查结果显示，中国境内东北虎仅存12—16只、东北豹7—12只。

随着中国天然林保护工程实施、自然保护区建立，特别是吉林、黑龙江两省上世纪90年代中期实施全面禁猎，东北虎豹栖息地生态环境逐步改善，野生种群得到恢复。2012年—2014年，北京师范大学和吉林省林业厅通过红外设备监测发现，吉林省东北虎已恢复到27只，东北豹恢复到42只。科学研究显示，野生虎豹种群雌性需要达到50只以上，才能确保百年内种群安全繁衍。

据吉林省林业厅介绍，目前中国野生东北虎豹种群分布跨越吉林、黑龙江两省，保护工作仍面临诸多难题。东北虎豹活动区域涉及两个省份的多个林业局﹑林场﹑市﹑县﹑乡镇﹑村屯﹑自然保护区等，自然资源资产多部门、多行政区管辖，保护和管理条块分割，体制机制不顺，管理不到位。另外，区域内耕地、参地、牧场、水库、工矿企业、公路铁路穿插，虎豹栖息地碎片化问题突出，压缩和分割了东北虎豹生存空间，虎豹伤害人畜事件也时有发生。

对于中国东北虎豹国家公园的建设，将以保护与恢复东北虎豹野生种群和栖息地为核心，以天然林全面禁伐和国有林区林场改革为契机，以生态保护管理体制机制创新为突破口，系统修复、整体保护、共建共享，把东北虎豹国家公园建设成中国生态文明建设的一张名片、国际野生动物保护负责任大国形象展示的窗口、野生动物保护和国际合作的典范。

据介绍，拟建立的东北虎豹国家公园的范围划定，按照野生东北虎豹主要栖息地、扩散廊道和潜在分布区、生态系统完整性和自然性、尽量避开人口稠密区和经济活动频繁区、与东北虎豹种群发展需求相适应的原则，范围涉及吉林省和黑龙江省，以吉林省为主。其目标是形成稳定的种源地，实现东北虎豹种群重返历史分布区并定居繁衍，构建生态保护与群众受益共享机制。

2、联合内蒙古自治区建立大兴安岭寒地国家公园

大兴安岭（满语，意为“极寒的地方”）位于黑龙江省、内蒙古自治区东北部，是内蒙古高原与松辽平原的分水岭。北起黑龙江畔，南至西拉木伦河上游谷地，东北-西南走向，全长1200多公里，宽200-300公里，海拔1100-1400米，主峰索岳尔济山。大兴安岭原始森林茂密，是中国重要的林区之一，是中国唯一的寒温带明亮针叶林区和国内仅存的寒温带生物基因库。主要树木有兴安落叶松、樟子松、红皮云杉、白桦、蒙古栎、山杨等。大兴安岭地区特有的土壤有机质和微量元素含量居全国之首，肥沃且无污染。大兴安岭为多年冻土带，处多年冻土带南部。盘古河以西及河源南向东直线以西为大片多年连续冻土带，其它为岛状多年冻土带。大兴安岭地区中国最北端，冬长夏短，尤其在漠河、洛古河地带，冬季长达7个月以上。大兴安岭有以黑龙江、嫩江为主的水系，嫩江的发源地。

3、建立张广才岭和伊春红松国家公园

张广才岭是黑龙江省东部山地重要的山脉，是自然景观最丰富、旅游资源最丰富、生物多样性最丰富的地区，也是迄今为止生态系统保存较为完好的区域，区域内有自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、风景名胜区等各类保护地。主要有森工总局所属的山河屯、苇河、亚布力、方正、林口、柴河、海林、大海林、东京城林业局，总面积达208.78万公顷。通过划建张广才岭国家公园进一步整合张广才岭林区各类自然资源、旅游资源和各类自然保护地、各类风景名胜区，对园区统一规划布局，统一管理体制，达到有效修复森林生态系统，有效保护和恢复东北虎豹野生种群，有效修复东北虎食物链，丰富东北虎猎物种群，推动生态保护和自然资源资产管理体制机制创新。同时，推进旅游资源的保护性开发，规范旅游景区、景点的服务和管理，理顺管理体制，创新管理机制，打造黑龙江的旅游名片。

伊春森林覆被率为82.2%，活立木总蓄积量2.2亿立方米。伊春拥有世界面积最大、保存最完整的红松原始林，森林类型是以红松为主的针阔叶混交林，蓄积量较多的树种有红松、云杉、冷杉、兴安落叶松、樟子松、水曲柳、山桃、核桃楸、黄杨木、枫树、暴马子树、黄菠萝等，藤条灌木遍布，各种珍惜名贵的针阔叶树种达110余种，号称为“天然氧吧”。被誉为“祖国林都”、“红松故乡”。

早在2008年，环境保护部和国家旅游局联合批准，我国第一个国家公园在伊春市汤旺河区正式挂牌成立。可是8年过去了，在全国来看汤旺河国家公园并没有多大知名度，主要是因为汤旺河国家公园只是个名字而已，管理模式依旧没变。现在公认的我国首个采用国际通用理念的国家公园当属青海省的三江源国家公园。

以伊春市区为枢纽整合5个自然保护区：黑龙江丰林国家级自然保护区、黑龙江凉水国家级自然保护区、红星湿地国家级自然保护区、乌伊岭国家级自然保护区、新青白头鹤国家级自然保护区。涵盖多个公园：汤旺河国家公园、五营国家森林公园、嘉荫恐龙国家地质公园、廻龙湾公园、茅兰沟地质公园、带岭凉水自然保护区。我省作为国务院规定的9个试点省份之一（排名第三位），自然资源又处于非常优越的地位，理应有所作为，伊春红松国家公园不同于前面两个（东北虎豹国家公园以吉林省为主，大兴安岭寒地国家公园需要联合内蒙古自治区），位于我省腹地，是我省最为重要的生态保护区域之一。

四、我省建立国家公园的困难与挑战

1、相关法律法规亟待完善。

目前我国缺乏类似美国的《国家公园法》《管理者关于过度开发的决议》等系统性的相关法律法规，只有一些层级较低的部门条例、规定：《自然保护区条例》、《森林与野生动物自然保护区管理办法》、《地质遗迹保护管理规定》。可以看出，这些条例本来效力就弱，还缺乏统一性。比如，《森林与野生动物自然保护区管理办法》是根据《森林法》制定的，制定时并没有遵照属于同一法律部门的《自然保护区条例》，在立法思想上与上位法并不统一，这种不统一还导致了内容上的冲突，增加了适用过程的难度。我省可以先制定条例，如《黑龙江省国家公园管理条例》等。

2、我省行政区和企业各自为政问题亟待解决。

自建国以来，我国从中央到地方对自然资源的管理施行分部门管理的体制，如农业部、林业局、水利部、海洋局、地矿部等等。而由于种种原因，在其他的非自然资源管理部门的职责中，又设定了一些有所交叉的职责。就我省的情况来说，有的保护区归省级政府管理，有的归地方政府管理，还有的归企业管理（森工总局）。这种管理方式存在一定弊端，非自然资源管理部门如果超越或扩大其对自然资源的职责范围，现实中又缺乏比较有效地化解矛盾和解决问题的协调程序和措施，这些矛盾和问题就会出现。而一些地方政府如果利用这种交叉，从局部的或局限的发展目标出发，追求最大最方便的经济效益，长此以往，国家的自然资源和自然生态系统保护的基础将面临严重威胁。

在自然保护领域，这种情况常常被描述为“体制混乱”、“管理混乱”或者是“见利就上、见责就让”等等，但对保护区的管理者来说却是很冤枉的。原因有两点：其一，自然保护区管理机构基本上由地方管理，就算是国家级自然保护区也是这样，地方政府往往从地方需求出发，希望保护区通过多种途径争取各种“牌子”，多渠道争取资金，提升知名度，也算是一种“政绩”，自然保护区管理机构往往身不由己；其二，虽然有些部门也知道每个保护区都有各自的产权管理部门和行政管理部门，但从自身的业务出发，有些也确实出于某种保护目的，就不顾及部门之间的沟通协调，先挂上牌子再说，但这些问题主要是现行管理体制本身的问题，也不能完全归咎于地方政府或有关部门。

  一个自然保护区本来是依法建立的有独立管理机构的、有产权、有行政主管部门的、以保护自然为主的法人单位，却因为这些原因受到干扰。在自然保护区建设初期十分艰难的时候，这种“待遇”并不普遍，而在保护建设管理得有模有样之后，这种情况才愈加突出。当前，解决这类矛盾和问题，也正是建立国家公园体制要解决的主要问题之一。

3、建立国家公园的目的亟需明确

我省很多保护区同时也是旅游景区，这就像一把双刃剑，同很多国家和地区的旅游景区一样，我省的景区也存在着开发过度的问题，过多的游客带来的垃圾，废气排放，对道路的破坏，对野生动物的干扰等等。建立国家公园体制是为了更好保护自然生态系统，还是开发旅游，还是保护与旅游并重，或是所谓“在保护的前提下开展旅游”。但在《生态文明体制改革总体方案》出台后，特别是习近平总书记对国家公园体制改革多次讲话、反复强调后，目标定位已经非常明确了。

  2016年8月26日“建立国家公园体制试点工作领导小组会议纪要”中明确提出：“要进一步明确建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下珍贵的自然遗产，坚决防止借机大搞旅游产业开发。”方向定位明确以后，就是要在具有国家重要价值的自然资源分布区、自然生态系统重要区域、重要自然生态地理区位规划国家公园体系布局，结合其他自然保护地的保护措施，建立起分级分类行使所有权、监管权的责权明确、边界清晰、体系完整、监管到位的国家自然生态保护新体制。现行体制下具备条件的森林公园、自然保护区和其他自然保护地都可能成为未来建立国家公园的区域。

我国自然保护区设立的主要目的和管理制度就是保护自然资源、自然生态系统、野生动植物及其栖息地，以及自然历史遗迹。或者你只要看看具有国家和国际意义的最重要、最天然原始、最珍贵、最精华的自然资源、自然生态系统、野生动物种群及其栖息地现在都在哪里，自然就有答案了。我国现行体制下的自然保护区与未来国家公园体制的自然保护区，也包括IUCN（世界自然保护联盟）分类指南中的严格保护区，是不能类比、不能等同的，因为根本不是一个分类体系。而且，国家公园体制还涉及对现行自然保护管理体制进行重大改革。

作为我国生态文明体制改革的重要组成部分，建立完善的国家公园体制还有很长的路要走，不仅仅要考虑到自然资源和自然生态系统得到整体系统严格的保护，同时要考虑到体制机制的改革创新，构建起符合我国情况和建成小康社会发展新时期的更高要求。在我省建立一个比较完善的国家公园可能涉及五个基本要素，即国家立法、独立的管理部门、专项的资金机制、权属清楚的国有土地、有效的监督管理体系。就目前我省的实际情况来看，虽然这些并不都具备， 100年前的美国黄石公园也不具备这些，在国内来看，三江源国家公园等5个试点省份也不完全具备，但是我们只要坚信正确的方向就应该勇往直前，在探索和实践中不断总结，不断创新，走出一条适合我省的国家公园发展之路。